Çankaya Belediyesi Fen İşleri Müdürlüğünce ihalesi yapılan bazı yapım işlerinde yaklaşık maliyetin gerçekçi belirlenmediği görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 9’uncu maddesinde yaklaşık maliyetin belirlenmesine ilişkin düzenlemeler yapılmış; mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesinin yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyetin belirleneceği ve dayanakları ile bir hesap cetvelinde gösterileceği hüküm altına alınmıştır. Bu nedenle, yapılacak ihalelerde, ihaleye çıkılmadan önce ihtiyaç konusu mal ve hizmet alımı ile yapım işinin idareye getireceği mali yükün çeşitli fiyat araştırmaları yapılarak tespit edilmesi gerekmektedir.

Söz konusu maddenin gerekçesi incelendiğinde, kamu otoritelerince belirlenen birim fiyatlara dayanılarak hazırlanan fiyatların piyasa fiyatlarını gerçekçi bir biçimde yansıtmadığı görüldüğünden tahmini bedel esasına dayalı ihale sisteminden vazgeçildiği anlaşılmaktadır. Yeni sistemle sadece idarelerce bilinecek olan yaklaşık maliyetin tespit edilmesi, daha önceki ihale sisteminde ortaya çıkan sakıncaları ortadan kaldırmak için kamu otoritelerince belirlenen birim fiyatlara uyma zorunluluğunun kaldırılması, idarelerce yaklaşık maliyetin ayrıntı fiyat araştırmaları yapılmak suretiyle gerçekçi olarak belirlenmesi öngörülmüştür.

Böylelikle, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’ndan önce var olan, “tahmini bedel” uygulaması yerine maliyetin her türlü piyasa fiyat araştırmaları ile elde edileceği “yaklaşık maliyet” uygulaması suretiyle, kamu ihtiyacının temininde değişen piyasa koşullarına uygun olarak gerçekçi bir biçimde maliyet analizi yapılabilmesinin önü açılmıştır.

Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına ilişkin ayrıntılı yasal düzenlemeler ise Kamu İhale Kurumu tarafından çıkarılan yönetmeliklerle mal, hizmet ve yapım işleri için ayrı ayrı yapılmıştır. Yapım işi ihalelerinde yaklaşık maliyetin belirlenmesine ilişkin düzenlemeler Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nde bulunmaktadır. Söz konusu Yönetmelik’in 8’inci maddesinde, idare tarafından, ihale onay belgesi düzenlenmeden önce, bu Yönetmelik’te belirlenen esas ve usullere göre miktar tespiti ve fiyat araştırması yapılmak suretiyle yaklaşık maliyetin hesaplanacağı ve dayanakları ile birlikte bir hesap cetvelinde gösterileceği hükme bağlanmıştır. Buna göre ihale konusu iş için miktar ve fiyat tespitleri yine Yönetmelik’te belirtilen esas ve usullere göre yapılacaktır.

Yaklaşık maliyetin hesabına esas fiyat ve rayiçlerin tespitinin nasıl yapılacağı ve hangi fiyatların esas alınacağı ise Yönetmelik’in 10’uncu maddesinde düzenlenmiş, ihale konusu işin yaklaşık maliyetine ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespit edilmesi için çeşitli yöntemler belirlenerek, idarelerin, yaklaşık maliyete ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespitinde sayılan bu yöntemlerden birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmadan kullanılabileceği belirtilmiştir.

Yaklaşık maliyetin, bu şekilde, birden çok yöntemle tespit edilebilmesi ise idarelerin yaklaşık maliyeti gerçekçi hazırlamasına imkân tanımaktadır.

Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde yaklaşık maliyet, ihale yapılmadan önce yapımı düşünülen iş için önceden yapılan piyasa araştırması sonucuna dayanılarak işin bedelinin tespiti olduğundan; bu bedelin gerçekçi hazırlanması birçok bakımdan önemlidir. Nitekim yeni yaklaşık maliyet sistemi eski ihale sisteminde doğan sakıncaları gidermek ve yaklaşık maliyetin gerçekçi hazırlanmasını sağlamak amacı ile getirilmiştir.

Kamu İhale Kanun’da yapılan düzenlemelerle, ihale sürecinin başından sonuna kadar idare tarafından yapılacak birçok işlem yaklaşık maliyetin tutarına bağlanmıştır. Anılan Kanun incelendiğinde, ihale yetkilisinin ihtiyacın ihale edilmesi kararı, ihale usulünün tespit edilmesi, ihalenin ilan süreleri, ödeneklerin kontrol edilmesi, istekliler tarafından verilen tekliflerden aşırı düşük fiyatlı olanların tespit edilmesi işlemlerinde yaklaşık maliyetin belirleyici bir unsur olduğu görülmektedir.

Yaklaşık maliyetin belirleyici olduğu önemli işlemlerden biri de, isteklilerce verilen tekliflerin diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanların tespit edilmesidir. Bu işlem, Kamu İhale Genel Tebliği’nde yer alan düzenlemeler uyarınca matematiksel bir formül kullanılarak yapılmaktadır. Bu formülde yaklaşık maliyet, isteklilerce verilen teklifler ve belirlenmiş bir katsayı bulunmaktadır. Formülün yapısı gereği yaklaşık maliyetin tutarı ile sınır değer arasında doğru bir orantı bulunmakta, yaklaşık maliyet arttıkça sınır değerde artmaktadır.

Hal böyleyken, yaklaşık maliyetin gerçekçi olmayan bir biçimde, piyasa rayiçlerinden yüksek belirlendiği durumlarda sınır değerde aynı şekilde gerçeği yansıtmayan bir tutar olarak karşımıza çıkacaktır. İdare tarafından yapılan ihalelerde sınır değerin altında kalan aşırı düşük tekliflerin açıklama istenmeksizin reddedildiği göz önüne alındığında, sınır değerin belirlenmesine esas olan yaklaşık maliyetin gerçekçi bir biçimde hazırlanmasının önemi daha da artmaktadır. Zira sınır değerin olması gerekenden yüksek olması, piyasa rayiçlerinde olan bir teklifin aşırı düşük teklif olarak değerlendirilerek reddedilmesi; dolayısıyla alımın veya işin piyasa fiyatlarının üzerinde gerçekleşmesi gibi riskleri beraberinde getirecektir.

Nitekim 2019/142278 numaralı Muhtelif Sokakların ve Okul Bahçelerinin Renkli ve Desenli Asfalt Kaplaması Yapım İşinde, en düşük teklifin 2.029.552,60 TL olmasına rağmen sınır değerin 2.202.180,72 TL olması nedeni ile ekonomik açıdan en avantajlı teklif

2.462.007,82 TL teklif veren isteklinin olmuştur. Söz konusu ihalede yaklaşık maliyet ise 4.977.472,66 TL olarak belirlenmiş, sözleşme fiyatının yaklaşık maliyete oranı %49 olarak gerçekleşmiştir.

Yine 2020/270898 ihale kayıt numaralı Muhtelif Sokakların ve Okul Bahçelerinin Renkli ve Desenli Asfalt Kaplama Yapım İşine ilişkin ihale dosyasının incelenmesi neticesinde, ihaleye verilen en düşük teklifin 1.645.394,64 TL olduğu, ancak sınır değerin 1.791.242,27 TL hesaplanmış olması nedeni ile bu teklifin değerlendirme dışı bırakıldığı, ihalenin 1.946.394,60 TL tutarında teklif veren istekli üzerinde bırakıldığı görülmüştür. Bu ihale yaklaşık maliyet 3.471.834,26 TL olup yaklaşık maliyetin sözleşme bedeline oranı %56’dır.

Yukarıda yer verilen örneklerde, 4734 sayılı Kanun hükümleri gereğince aşırı düşük tekliflerin tespit edilerek değerlendirme dışı bırakılmasında hukuki açıdan bir sorun bulunmamaktadır. Ancak yaklaşık maliyetin gerçekçi olmayan ve piyasa şartlarını yansıtmayan bir şekilde hazırlanması ve aşırı düşük teklif değerlendirmelerinin bu maliyet esas alınarak yapılması halinde, yapılan değerlendirmelerin Kanun’un amacı ile örtüşmeyeceği açıktır. Zira böyle bir durumda yaklaşık maliyetin piyasa rayiçlerinin üzerinde belirlenmekte, sınır değer buna bağlı olarak yükselmekte ve esasında piyasa şartlarına uygun olarak değerlendirilebilecek bir teklif sınır değerin altında kalması nedeni ile değerlendirme dışı bırakılmaktadır.

Söz konusu ihalelerde yaklaşık maliyetin gerçekçi hazırlanmadığına ilişkin değerlendirme esas olarak, bu işlerle aynı nitelikte olup geçmiş yıllarda ihalesi yapılan işlerin sözleşme fiyatları ile yaklaşık maliyetin oranlanması sonucu oluşmuştur. Bahsi geçen işlere ilişkin bilgiler aşağıdaki tabloda detaylandırılmıştır.

Tablo 13: Renkli ve Desenli Asfalt Kaplaması Yapım İşlerinde Yıllar İtibarıyla Sözleşme Bedeli- Yaklaşık Maliyet Oranları

Kamu İhale Kurumu tarafından yıllar itibarıyla yayımlanan Kamu Alımları İzleme Raporları incelendiğinde Türkiye genelinde yapım işlerinde sözleşme fiyatlarının yaklaşık maliyete oranın %80 ile %90 arasında değiştiği görülmektedir. Ancak yukarıda yer alan tablodan görüleceği üzere yukarıda belirtilen işlerde bu oran %49 ile %67 arasında değişmektedir. Sözleşme fiyatları ile yaklaşık maliyet arasında ki bu fark ise, yaklaşık maliyetin gerçekçi hazırlanmadığı konusundaki değerlendirmemizi kuvvetlendirmektedir.

Öte taraftan, yaklaşık maliyetin gerçekçi belirlenmediği durumlarda, ihale sürecinin yanlış yürütülmesi ve sonuçlandırılması riski ile birlikte kamu kaynaklarını etkili, ekonomik ve verimli kullanması noktasında zafiyetler oluşabilecektir. Bu riskler ise ancak, yaklaşık maliyet belirleme sürecinin dikkatli ve özenli bir biçimde yürütülmesi, bu noktada yasal düzenlemelerin öngördüğü yöntemlerden yararlanılarak gerçekçi bir maliyet analizinin yapılması ile bertaraf edilebilecektir.

İdare bulguya ilişkin olarak cevabında, bahsi geçen ihalelere ilişkin yaklaşık maliyet hazırlanırken genel olarak kamu kurumları tarafından yayınlanan birim fiyatların kullanıldığı, bazı iş kalemlerinde ise piyasa araştırması yoluyla yaklaşık maliyetin belirlendiği, yaklaşık maliyet içerisinde fiyatı piyasadan alınan iş kalemlerinin ağırlığının fazla olduğu, yapılan ihaleler sonucunda en çok bu iş kalemlerinde sözleşme bedeli ve yaklaşık maliyet arasında fark oluştuğunu ifade etmiştir. Yine İdare cevabında, 2015-2019 yılları arasında gerçekleştirilen renkli ve desenli asfalt tretuvar kaplama yapılması işlerinde rekabetin artmasının, piyasada iş yapabilme isteğinin, İdarenin hakedişleri zamanında ödemesi ve kar beklentisindeki azalışlar sonrasında sözleşme bedelinin yaklaşık maliyet bedeline oranı azalış yönünde bir grafik eğrisi oluşturduğunu, sözleşme bedellerinin yaklaşık maliyet bedellerine oranlarının %49 ile %67 aralığında olmasının, rekabetin yoğunluğunun ve kamu yararının Türkiye ortalamasından daha yüksek gerçekleştiğinin bir göstergesi olarak değerlendirilmesi gerektiğini bildirdikten sonra; bundan sonraki süreçte yapılacak ihalelerde bulguda belirtilen hususların göz önüne alınacağı belirtilmiştir.

İdare her ne kadar cevabında, rekabet ortamı, hakedişlerinin zamanında ödenmesi, piyasada iş yapma isteğinin artması gibi nedenlerin sözleşme fiyatlarının yaklaşık maliyetin

%49 ile %67 aralığında olmasına neden olduğunu ifade etmiş ise de; bulguda da, yaklaşık maliyetin İdarenin belirtmiş olduğu piyasa ve ödeme şartlarının da dikkate alarak belirlenmesi, 4734 sayılı Kanun'un da buna imkan tanıdığı ve kamu yararının sağlanması açısından bunun değerlendirilmesi gerektiği belirtilmiştir.

Açıklanan nedenlerle, yapılacak ihalelerde, yaklaşık maliyet tespitleri yukarıda belirtilen hususlar göz önüne alınarak gerçekçi bir şekilde yapılarak kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması sağlanmalıdır.