Şirketin, personel çalıştırılmasını gerektiren hizmetlerini, ilgili mevzuata uygun olmadığı halde Büyükşehir Belediyesinin doğrudan veya dolaylı olarak %50’sinden fazlasına sahip olduğu şirketlerden doğrudan hizmet alımı yoluyla yerine getirdiği ve buna bağlı olarak da fazladan Katma Değer Vergisi (KDV) ödediği görülmüştür.

1. Şirketin Kendi İhtiyacı Olan Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerin, İstanbul Büyükşehir Belediyesinin Ortağı Olduğu Diğer Şirketlerden Doğrudan Hizmet Alımı Suretiyle Gördürülmesi

   İGDAŞ, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarını (GPRS tabanlı sayaç okuma ve faturalandırma hizmeti, GPRS tabanlı kapama açma hizmeti, vezne tahsilatı hizmeti, peyzaj hizmeti, acil kazı hizmeti, temizlik hizmeti ve özel güvenlik hizmeti) Büyükşehir Belediyesinin doğrudan veya dolaylı olarak %50’sinden fazlasına sahip olduğu diğer şirketlerden doğrudan hizmet alımı suretiyle temin etmektedir.

   4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendine göre, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birlikleri, birlikte veya ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşlarına ait şirketler; mahalli idare ve şirket bütçelerinden, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamaz ve buna imkân sağlayan diğer mevzuat hükümleri uygulanmaz.

   Diğer yandan; 20.11.2017 tarihli ve 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 126’ncı maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye eklenen Ek madde 20’nin ilk fıkrasına göre ise, il özel idareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birlikleri personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerini, mevcut veya kuracakları şirketlerinden birine doğrudan hizmet alımı yoluyla gördürebileceklerdir. Söz konusu maddede,

   
   

   personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapabilecekler arasında belediye şirketleri sayılmamaktadır.

   Bu maddeye ilişkin olarak çıkarılan “İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Karar”ın 3’üncü maddesinde şirket tanımı yapılmıştır. Buna göre; şirket, “İl özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idareleri ve belediyelerin üyesi olduğu mahalli idare birliklerinin doğrudan doğruya veya dolaylı olarak birlikte veya ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlasına sahip olduğu şirketi” ifade etmektedir.

   Usul ve Esaslar’ın “Hizmetlerin gördürülmesi” başlıklı 6’ncı maddesinde ise,

   
   

   “Belediye veya bağlı kuruluşlarından birinin sermayesinin yarısından fazlasına sahip olduğu şirketlerden; aynı belediye veya bağlı kuruluşları tarafından da ortaklık oranlarına bakılmaksızın doğrudan hizmet alımı yapılması mümkündür.” düzenlemesi mevcuttur.

   Bu düzenlemelere göre, mahalli idarelerin doğrudan veya dolaylı olarak %50’sinden fazlasına sahip olduğu şirketlerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerini diğer belediye şirketlerinden doğrudan hizmet alımı yapılması suretiyle gördürmesi mümkün bulunmamaktadır. Personel çalıştırmak üzere kullanılan doğrudan temin hizmet alımı yöntemi kamu tüzel kişiliği bulunan mahalli idareler için getirilmiş bir esneklik ve kolaylıktır. Ancak, özel hukuk tüzel kişisi olan şirketler için, sermayesinin yarıdan fazlası mahalli idarelere ait olsa da, söz konusu hükümlerin uygulanma imkânı bulunmamaktadır.

   Şöyle ki, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarını yasaklayıcı hükümde belediye şirketlerine özellikle yer verilirken personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarının belediyenin bir şirketinden sağlanmasının önünü açan 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK)’ye eklenen Ek madde 20’nin ilk fıkrasının kapsamında belediye şirketlerine yer verilmemiştir.

   Yapılan incelemede; 696 sayılı KHK ve adı geçen Usul ve Esaslar’a aykırı olarak İGDAŞ’ın, personel çalıştırmasına dayalı hizmet alımlarını Büyükşehir Belediyesinin doğrudan veya dolaylı olarak %50’sinden fazlasına sahip olduğu diğer şirketlerinden doğrudan temin hizmet alımı suretiyle gördürdüğü anlaşılmıştır.

   Diğer taraftan, 2018/11658 sayılı “Mal ve Hizmetlere Uygulanacak Katma Değer

   
   

   Vergisi Oranlarının Tespitine İlişkin Kararda Değişiklik Yapılmasına Dair Karar” ile personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında uygulanacak Katma Değer Vergisi (KDV) oranı belirlenmiştir. Belediye şirketlerine geçen işçiler için personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında ödenecek KDV oranı %18’den %1’e düşürülmüştür. Söz konusu Karar’da sadece il özel İdareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birlikleri sayılmış, şirketler ise sayılmamıştır. Bu hükümden de, belediye şirketlerinin diğer belediyeye ait şirketlerden doğrudan hizmet alımı suretiyle personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında bulunabileceğinin öngörülmediği anlaşılmaktadır.

   Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, Şirket tarafından, belediye ile belediye şirketlerininin Kanun’un uygulanmasında aynı kategoride değerlendirildiği; belediye şirketleri açısından bir yasaktan söz etmenin hukuken mümkün olmadığı; ayrıca İçişleri Bakanlığı Hukuk Müşavirliğinin 36155494-045.02-E.13856 sayılı ve “375 Sayılı KHK’nın Ek 20’nci Maddesinin Uygulanması” konulu görüş yazısıyla bu hususun açıklığa kavuşturulduğu; bu görüşte 696 sayılı KHK’nin 83’üncü maddesi ile değiştirilen 4734 Kamu İhale Kanunu’nun 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendine göre, belediye ve bağlı kuruluşlarına ait şirketlerin belediye veya şirket bütçesinden personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamayacağı ve buna imkân sağlayan diğer mevzuat hükümlerinin uygulanamayacağı anlaşılmakla birlikte, Yargıtay 9. Hukuk Dairesinin 24.06.2013 tarihli ve E.2011/16606, K.2013/19303 sayılı Kararı’nda belediye ve belediyelere bağlı kuruluşların, devlet ve ona bağlı kurum kapsamında sayılmış olduğu; belediye şirketlerinin belediyenin 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda sayılan görev ve yetkilerini yerine getirmek üzere kurulduğundan ve söz konusu Usul ve Esaslar’da belediyelerin ilgili mevzuatla kendisine verilen görevleri yürütmek üzere personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerini doğrudan hizmet alımı suretiyle bu belediyeye ait şirketlere gördürebileceği düzenlendiğinden, Usul ve Esaslar’ın 6’ncı maddesinin ikinci fıkrasına göre, belediye veya bağlı kuruluşlarından birinin sermayesinin yarısından fazlasına sahip olduğu şirketlerden, aynı belediye veya bağlı kuruluşları tarafından da ortaklık oranlarına bakılmaksızın doğrudan hizmet alımı yapılmasının mümkün olduğunun anlaşıldığı; sonuç olarak şirketlerin aynı belediye bünyesinde kurulmuş olan belediye şirketlerinden doğrudan hizmet alımı yapabileceğinin değerlendirildiği; belediye şirketlerinin de bu hizmeti diğer belediye şirketlerinden karşılamasının kamuda taşeronluk sistemine son verilmesi amacına hizmet ettiği, yapılan hizmetlerin şirketler üzerinden değil de İGDAŞ kadrolu personeli ile yapılması durumunda maliyetin % 50 gibi bir oranda artacağı ifade edilmiştir.

   
   

   Ancak, her ne kadar Şirket tarafından İçişleri Başkanlığı Hukuk Müşavirliğinin görüş yazısına atıfta bulunarak, Yargıtay 9. Hukuk Dairesinin 24.06.2013 tarihli ve E.2011/16606, K.2013/19303 sayılı Kararı’nda belediye ve belediyelere bağlı kuruluşlarının, devlet ve ona bağlı kurum kapsamında sayılmış olduğu ifade edilmiş ise de; belediye şirketlerinin belediye bağlı kuruluşları kapsamında kabul edilmesi hukuken mümkün bulunmamaktadır. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda bağlı kuruluşlar ve belediye şirketleri çeşitli maddelerde ayrı ayrı ifade edilmekte ve farklı değerlendirilmektedir. 2560 ve 3645 sayılı Kanunlarda İSKİ ve İETT’nin belediye bağlı kuruluşu olduğu hükme bağlanmıştır. Belediye şirketlerinin kurulması ise 5393 sayılı Kanun ve 5216 sayılı Kanun’da ayrıca düzenlenmiştir. Nitekim bulguda bahsi geçen Usul ve Esaslar’da şirketin tanımı yapılmış ve burada da şirketler bağlı kuruluş kapsamında değerlendirilmemiştir. Diğer taraftan Kanun’da yer almayan bir konunun İçişleri Bakanlığı Hukuk Müşavirliği tarafından verilen görüş yazısı marifetiyle düzenlenmesi ve yasal zemine oturtulması da hukuken mümkün değildir. Son olarak; kadrolu İGDAŞ personelinin muhtelif işlerde çalıştırılan diğer şirket personelinden daha yüksek maaş alması sebebiyle söz konusu uygulamanın maliyetleri azaltıcı bir yönünün olması mevzuata aykırı uygulamanın bir gerekçesi sayılamayacaktır. Bulguda belirtilen husus da, kanun koyucu tarafından yapılan düzenlemede böyle bir uygulamanın mevzuat kapsamına alınmamış olmasıdır.

   Netice itibariyle, şirketin personel çalıştırmasına dayalı hizmet alımları veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alımlarının doğrudan hizmet alımı suretiyle de olsa mümkün olmadığı, yapılan uygulamanın 696 sayılı KHK ve adı geçen Usul ve Esaslar’a aykırı olduğu değerlendirilmektedir.

2. Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerin, Diğer Şirketlerden Doğrudan Hizmet Alımı Suretiyle Gördürülmesi Nedeniyle Fazladan KDV Ödenmesi

İGDAŞ, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarını (GPRS tabanlı sayaç okuma ve faturalandırma hizmeti, GPRS tabanlı kapama açma hizmeti, vezne tahsilatı hizmeti, peyzaj hizmeti, acil kazı hizmeti, temizlik hizmeti ve özel güvenlik hizmeti) mevzuata aykırı olarak Büyükşehir Belediyesinin doğrudan veya dolaylı olarak %50’sinden fazlasına sahip olduğu diğer şirketlerden doğrudan hizmet alımı suretiyle gerçekleştirmekte ve ücret maliyetlerinin haricinde yüzde on sekiz oranında katma değer vergisi maliyetine de katlanılmaktadır.

2018/11658 sayılı “Mal ve Hizmetlere Uygulanacak Katma Değer Vergisi Oranlarının Tespitine İlişkin Kararda Değişiklik Yapılmasına Dair Karar” ile personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında uygulanacak KDV oranı belirlenmiştir. Belediye şirketlerine geçen

işçiler için personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında ödenecek KDV oranı %18’den

%1’e düşürülmüştür. Söz konusu Karar’da sadece il özel idareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birlikleri sayılmış, şirketler ise sayılmamıştır. Bu hükümden de belediye şirketlerinin belediyeye ait diğer şirketlerden doğrudan hizmet alımı şeklinde personel alımları yapmasının öngörülmediği anlaşılmaktadır.

Yapılan incelemede; 696 sayılı KHK ve adı geçen Usul ve Esaslar’a aykırı olarak İGDAŞ'ın personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarını Büyükşehir Belediyesinin doğrudan veya dolaylı olarak %50’sinden fazlasına sahip olduğu diğer şirketlerinden doğrudan hizmet alımı suretiyle gerçekleştirdiği ve bunlara ilişkin düzenlenen hakediş ödemelerinde %18 oranında Katma Değer Vergisine katlanılmak durumunda kalındığı tespit edilmiştir.

Hâlbuki yasal düzenleme sonrasında belediye şirketlerince personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları yapılmaması gerekmektedir. İhtiyaç duyulan personelin şirket bünyesinde doğrudan çalıştırılmalıdır. İhtiyaç duyulan personelin şirket bünyesinde istihdam edilmesi halinde, ücret giderlerinin dışında şirketin katma değer vergisi maliyetine de katlanma durumu oluşmayacaktır. Ödenen söz konusu katma değer vergisi nedeniyle, %18 oranında KDV ödenmesine yol açılarak ilk anda Şirketin daha fazla gidere katlanmasına da sebep olunmaktadır. Sonrasında ise, katma değer vergisi hesaplamalarında; mezkûr KDV, Şirket tarafından tahsil edilen ve devlete ödenecek olan vergiden indirildiğinden, ödenecek katma değer vergisinin de azalmasına neden olmaktadır.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, Şirket tarafından; Belediyenin diğer şirketlerinden aldığı hizmet karşılığı kesilen faturalarda mevzuat gereği KDV ödendiği; ancak bu KDV’nin ödenecek KDV’lerden düşüldüğünden Şirket için herhangi bir ek vergi gideri oluşmadığı; diğer şirketin aldığı KDV’nin ise emanet bir para olduğu için yine Devlete ödeneceği; dolayısıyla Şirketin, ödediği KDV’den düştüğü bu giderin, diğer şirket tarafından Devlete ödendiği; bu nedenle de ne Şirketin, ne de Devletin herhangi bir kaybı oluşmadığı ifade edilmiştir.

Öncelikle belirtmek gerekir ki, KDV ödemesi yapılan diğer şirketin işlemleri bulgumuzun konusu olmayıp söz konusu şirketin KDV ödemelerini nasıl yaptığı hususunda bir kanaat oluşturmak veya belirtmek de mümkün değildir. Dolayısıyla, Hazinenin herhangi bir kaybının olmadığı iddiası hukuken kabul edilebilir değildir. Diğer yandan, şirketlerin doğrudan hizmet alımı yoluyla Belediye şirketlerinden işçi hizmet alımı yapamayacağı yukarıda açıklanmış olup mevzuata uygun olmayan bir işlem için KDV’nin de ödenmemesi

gerekmektedir. Ayrıca, söz konusu hatalı uygulama, Şirketin KDV hesapları açısından mali tablolarda hatalı bilgi oluşmasına sebebiyet vermektedir.

Netice olarak, ihtiyaç duyulan personelin Şirket bünyesinde doğrudan çalıştırılması gerekmektedir. İhtiyaç duyulan personelin Şirket bünyesinde istihdam edilmesi halinde, ücret giderlerinin dışında ayrıca katma değer vergisi maliyetine katlanılması durumu oluşmayacaktır.