4736 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Ürettikleri Mal ve Hizmet Tarifeleri ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 1’inci maddesinde;

“Genel bütçeye dahil daireler ile katma bütçeli idareler, bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlar, kanunla kurulan fonlar, kefalet sandıkları, sosyal güvenlik kuruluşları, genel ve katma bütçelerin transfer tertiplerinden yardım alan kuruluşlar, kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ile müesseseleri, il özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler, özel bütçeli kuruluşlar, özelleştirme işlemleri tamamlanıncaya kadar, 24.11.1994 tarihli ve 4046 sayılı Kanuna tâbi kuruluşlar ve özel hukuk hükümlerine tâbi, kamunun çoğunluk hissesine sahip olduğu kuruluşlar, kamu banka ve kuruluşları ile bunlara bağlı iş yerleri ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca üretilen mal ve hizmet bedellerinde işletmecilik gereği yapılması gereken ticarî indirimler hariç herhangi bir kişi veya kuruma ücretsiz veya indirimli tarife uygulanmaz.” hükmü yer almaktadır.

Aynı Kanun’un 1’inci maddesinde ayrıca, belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelerin, toplu taşım hizmetlerinde öğrenci ve basın kimlik kartı sahiplerine indirim uygulamaya yetkili oldukları hüküm altına alınmıştır.

5393 sayılı Kanun’un “Diğer kuruluşlarla ilişkiler” başlıklı 75’inci maddesinde;

Belediye, belediye meclisinin kararı üzerine yapacağı anlaşmaya uygun olarak görev ve sorumluluk alanlarına giren konularda;

a) Mahallî idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait yapım, bakım, onarım ve taşıma işlerini bedelli veya bedelsiz üstlenebilir veya bu kuruluşlar ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilir ve bu amaçla gerekli kaynak aktarımında bulunabilir. Bu takdirde iş, işin yapımını üstlenen kuruluşun tâbi olduğu mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılır.” hükmü tesis edilmiştir.

5216 sayılı Kanun’un 7’nci maddesinde ise büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları arasında;

f) Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek,

p) Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek,” bulunmaktadır.

5216 sayılı Kanun’un yukarıda da fıkraları belirtilen 7’nci maddesinin (z) bendine 16.05.2018 tarihinde yapılan düzenleme ile üçüncü cümle eklenmiştir. Söz konusu düzenleme aynen: “Büyükşehir belediyeleri, birinci fıkranın (p) bendinin ikinci cümlesinde yer alan kriterler esas alınarak büyükşehir belediye meclisi kararıyla belirlenen yerlerdeki toplu taşıma hatlarının işletmesinin o bölgede kurulu taşıma birlik veya kooperatiflerinden temin edilmesine karar verebilir. Bu durumda ihaleye katılacaklarda ve kullanılacak taşıma araçlarında aranacak şartlar belediyelerce belirlenir. Taşıma birlik veya kooperatiflerine, belediye bütçelerinden toplu taşıma hizmetlerinden ücretsiz veya indirimli olarak yararlanacaklara ilişkin gelir desteği ödemeleri yapılabilir.” şeklindedir.

İdarenin uygulaması incelendiğinde; 2018 yılının Ocak-Eylül ayları arasını kapsayan dönemde 14.07.2017 tarih ve 1198 sayılı ve 16.03.2018 tarih ve 469 sayılı Meclis Kararlarıyla İdare adına taşıma hizmeti yapan toplu taşıma operatörlerine kamu/özel ayrımı yapılmaksızın her bir öğrenci bileti basımı için 15-70 kuruş arası değişen tutarlarda gelir desteği yapıldığı anlaşılmaktadır.

İdare tarafından 14.09.2018 tarih ve 1483 sayılı Meclis Kararı ile Ekim ayından başlamak üzere yeni bir sisteme geçilmiş, gelir desteğinin kapsamına tam biletler de dâhil edilmiştir. Tam biletlerin de gelir desteği uygulamasına dâhil edilerek gelir desteği uygulamasının genişletilmesinin sebebi bu dönemde toplu taşıma hizmeti sağlayıcıların maliyetlerinin yüksek oranda artması ancak, idare tarafından belirlenen taşıma tarifelerinin artırılmamasıdır. İdare tarafından tarifenin artırılması yerine toplu taşıma operatörlerine gelir desteği yapılması yolu tercih edilmiş, söz konusu kişilerin artan maliyetlerine ilişkin ödeme bütçeden karşılanmıştır. Bu dönemde gelir desteği hesaplama yöntemi de değiştirilmiş, destek

tutarı maliyetlere göre bilet basımı başına 55-70 kuruş arasında olacak şekilde belirlenmiştir.

Ayrıca İdare tarafından bazı günlerde (Avrupa hareketlilik haftası, YGS-LYS sınav günü vs.) tam-öğrenci biletleri ayrımı yapılmaksızın herkes için geçerli olmak üzere indirimli ya da ücretsiz toplu taşıma yaptırıldığı, söz konusu indirimli taşımadan kaynaklı tüm maliyetin bütçeden toplu taşıma operatörlerine ödendiği anlaşılmıştır.

Yukarıda belirtildiği üzere 5216 sayılı Kanun’un 7’nci maddesine 16.05.2018 tarihinde yapılan eklemeden önce, belediye tarafından indirimli veya ücretsiz taşıma yaptırılması dolayısıyla toplu taşıma operatörlerine destek veya sübvansiyon ödemesi yapılmasına izin veren herhangi bir mevzuat hükmü bulunmamaktadır.

Ayrıca 5393 sayılı Kanun’un 75’inci maddesinde yer alan “Belediye, belediye meclisinin kararı üzerine yapacağı anlaşmaya uygun olarak görev ve sorumluluk alanlarına giren konularda; mahallî idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait yapım, bakım, onarım ve taşıma işlerini bedelli veya bedelsiz üstlenebilir veya bu kuruluşlar ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilir ve bu amaçla gerekli kaynak aktarımında bulunabilir. Bu takdirde iş, işin yapımını üstlenen kuruluşun tâbi olduğu mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılır.” hükmünde de belediyenin üstleneceği taşıma işleri mahallî idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait taşıma işleri ile sınırlı olup özel kişi ve şirketlerin taşıma işlerini kapsamamaktadır.

Mevzuat hükümleri incelendiğinde; 16.05.2018 tarihine kadar yalnızca 4736 sayılı Kanun’da belirtilen kişilere belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler tarafından sunulan toplu taşıma hizmetlerinde indirimli tarife belirlenmesine cevaz verildiği anlaşılmaktadır. Ancak bu kişilere yapılan ücretsiz-indirimli toplu taşıma hizmeti için herhangi bir özel kişi/kuruluşa destek ödemesine cevaz verilmemiştir. Bu bakımdan söz konusu dönemde ücretsiz-indirimli taşıma hizmeti sağlamaları nedeniyle bir kısım özel kişi/kuruluşlara ödenen tutarlar mevzuata aykırıdır.

5216 sayılı Kanun’da düzenleme yapılan 16.05.2018 tarihinden sonrası için ise büyükşehir belediyelerine bir kısım taşıma hatlarında yapılacak taşıma hizmeti için ihale yapılması ve o bölgede faaliyet gösteren taşıma birlik ve kooperatiflerinden taşıma hizmeti temin edilebilmesi yetkisi tanınmıştır. Yine kendilerinden hizmet alınan taşıma birlik ve kooperatiflerine büyükşehir belediyeleri tarafından ücretsiz ya da indirimli yolcu taşıması yaptırılır ise ücretsiz taşıma ya da indirimden kaynaklanan maliyete ilişkin olarak taşıma

birlik ve kooperatiflerine belediye tarafından gelir desteği yapılabileceği düzenlenmiştir. Ancak burada verilen yetkiyi sınırsız bir yetki olarak düşünmemek gerekmektedir.

Öncelikle mevzuatta belirtilen şartları taşımak kaydıyla ücretsiz ve indirimli taşıma hizmeti dolayısıyla belediye tarafından yapılacak gelir desteği ödemesi ancak taşıma birliklerine ve kooperatiflerine yapılabilecektir.

Yine indirimli ya da ücretsiz taşımanın niteliği de önem arz etmektedir. 4736 sayılı Kanun’un yukarıda zikredilen maddesi gereği kamu kurumlarına -kanuni düzenleme ile cevaz verilenler dışında- ücretsiz veya indirimli mal ve hizmet temini yasaklanmıştır. Bu bağlamda mevzuatta taşıma hizmeti bedellerinde indirim yapılabileceğine dair hüküm bulunmayan günlerde (Avrupa Hareketlilik Haftası, YGS-LYS-YKS vs. gibi) öğrenci-tam bilet gibi hiçbir ayrım yapılmaksızın uygulanan genel indirimler mevzuata aykırı olacaktır.

Yukarıda verilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar birlikte değerlendirildiğinde; İdare tarafından mevzuatta izin verilenler dışındaki kişi ve kuruluşlara ücretsiz-indirimli toplu taşıma hizmeti gördürülmesi ya da toplu taşıma tarifesinin güncel maliyetlerin altında belirlenmesi sebepleriyle gelir desteği ödemesi yapılmaması, ayrıca 4736 sayılı Kanun hükümleri de dikkate alınarak ücretsiz-indirimli yolcu taşıması uygulanmasının mevzuat ile cevaz verilen kişilerle/günlerle sınırlandırılmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir.

Bununla birlikte, söz konusu uygulamanın vatandaş odaklı bir uygulama olduğu düşünülecek olur ise indirimli veya ücretsiz taşıma nedeniyle destek ödemesinin yapıldığı şekliyle devam ettirilebilmesi için bu hususta yasal düzenleme ihtiyacı bulunmaktadır.

Kamu idaresi cevabında; “Toplu taşıma hizmeti, salt kamu hizmetidir. Bu hizmeti yapmakla Belediyeler görevlidir. Belediyeler bu görevlerini, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15. maddesine istinaden özel sektöre vasıtasıyla da yerine getirebilmektedirler.

Belediyelerin, bu hizmetin maliyetini bilet ücretlerinden karşılamak zorunda olmadıkları, ancak hizmeti en uygun şekilde vermek zorunda olduklarını değerlendirmekteyiz. Bu halde, maliyet ile gelir arasındaki farkı Belediye kendi bütçesinden karşılamak durumundadır. Ancak, toplu taşıma hizmetinin özel sektöre yaptırılması halinde, maliyet ile gelir arasındaki farkı da Belediye kendi bütçesinden karşılaması gerektiği hukuken gerekli görülmüştür.” denilmektedir.

Sonuç olarak kamu idaresi cevabında; toplu taşıma hizmetinin belediyeler tarafından sunulması gereken salt kamu hizmeti olduğu, bu hizmetin özel sektöre de gördürülebileceği, hizmetin maliyetinin bilet satış gelirleri ile karşılanmasının zorunlu olmadığı, gelirler ile giderler arasında oluşabilecek menfi farkların belediye bütçesinden karşılanması gerekeceği ifade edilmiştir.

Öncelikle söylemek gerekir ki mevzuatımızda kamu hizmetlerinin sunumu ve ücretlendirilmesi ile ilgili olarak çok detaylı düzenlemeler bulunmaktadır. Bu düzenlemeler idareyi bağladığı gibi çoğunlukla hizmet sunulan kişilere de bir takım hak ve yükümlülükler getirmektedir. İdareler her ne kadar bir kısım hizmetlerde vatandaşların lehine gördükleri hususları uygulamak isteseler de mevzuatın sınırlarının gözetilmesi elzemdir. Aksi takdirde şahsi görüşler ile oluşturulan ve temelde olumlu düşüncelere dayanan uygulamalar toplu halde olumsuz sonuçlara sebep olabilecektir.

Bu bağlamda idareler tarafından kanun koyucunun ve düzenleme yapmaya yetkili diğer kuruluşların yerine geçilmemesi, kendilerine tanınan yetki sahasında işlem yapılması uygun olacaktır.

Yukarıda açıklanan sebepler ile kamu idaresinin salt kamu hizmeti nitelemesi ile toplu taşıma hizmetinde sınırsız fiyat/indirim belirleme yetkisi bulunmamaktadır. Ancak bulgu metninde belirtilen mevzuat ve ilgili diğer mevzuat ile uygun olacak şekilde tasarrufların yapılması gerekmektedir. Mevzuatın yetersiz olduğu ya da güncelliğini yitirdiği gibi hususlar idarelerin kendi başına aşabilecekleri konular olmayıp kanun koyucunun bu hususlarda yetkisini kullanarak düzenleme yapması gerekecektir.

Yine kamu idaresi tarafından hukuken indirim elde etme hakkı bulunmayan kişilerin taşıma maliyetlerine katlanılması ya da kendisine sübvansiyon ödemesi yapılamayacak kişilere ödeme yapılması, bütçe ile sınırlanmış kaynakların başka alanlara aktarılmasına sebep olacak, bu husus ise yapılması gereken bir kısım hizmetler için kaynak sıkıntısına sebep olabilecektir.

Tüm bu sebepler ile toplu taşıma hizmetine ilişkin indirimler ile sübvansiyon ödemeleri hususunda mevzuata uygun davranılması gerekmektedir.

Bulgu konusu tespitin devam edip etmediği takip eden denetimlerde izlenecektir.