İdarenin pay sahibi olduğu şirketlerinde Belediye tüzel kişiliğini yönetim kurulunda temsil etmek üzere belirlenen gerçek kişilerin, yöneticilik sıfatını haiz olmayan kişiler arasından seçildiği ve aynı zamanda makul seviyenin üzerinde yönetim kurulu üye sayısı belirlendiği görülmüştür.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Ticaret ve diğer kazanç getirici faaliyetlerde bulunma yasağı” başlıklı 28’inci maddesinde; “Memurlar Türk Ticaret Kanununa göre (Tacir)

veya (Esnaf) sayılmalarını gerektirecek bir faaliyette bulunamaz, ticaret ve sanayi müesseselerinde görev alamaz, ticari mümessil veya ticari vekil veya kollektif şirketlerde ortak veya komandit şirkette komandite ortak olamazlar. (Görevli oldukları kurumların iştiraklerinde kurumlarını temsilen alacakları görevler hariç).” hükmüne yer verilerek memurların, ticari faaliyet yasağı açıklanmış, istisnai olarak memurların belediye şirketlerinde temsilen görev almasına cevaz verilmiştir.

6102 sayılı Kanun’un 359’uncu maddesinin beşinci fıkrasında; “Devlet, il özel idaresi, belediye, köy ile diğer kamu tüzel kişilerinin pay sahibi olduğu şirketlerde, sayılan tüzel kişiler veya bunların gerçek kişi temsilcileri yönetim kuruluna seçilebilir. Yönetim kurulu üye sayısı ikiden fazla olan şirketlerde üyelerin tamamının aynı kamu tüzel kişisinin temsilcisi olmaması şartıyla kamu tüzel kişisini temsilen birden fazla gerçek kişi yönetim kuruluna seçilebilir.” denilerek kamu tüzel kişilerinin ya da bunların gerçek kişi temsilcilerinin pay sahibi oldukları şirketlerin yönetim kurullarına seçilebileceğine ilişkin genel bir hüküm getirilmiştir.

5393 sayılı Kanun’un “Şirket kurulması” başlıklı 70’inci maddesinde;

“Belediye kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usûllere göre şirket kurabilir.”,

5216 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesinde;

“Büyükşehir belediyesi kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabilir. Genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını haiz personel bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabilirler.” denilmektedir.

Söz konusu mevzuatlar birlikte değerlendirildiğinde, belediye sermayesine sahip şirketlerde tüzel kişiliğin temsil yetkisi genel olarak 657 sayılı Kanun ile 6102 sayılı Kanun’da, özel olarak ise 5216 sayılı Kanun’da düzenlenmiştir. 5216 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesi nedeniyle, büyükşehir belediyesinde yöneticilik sıfatına sahip kişiler, belediye tüzel kişiliği adına belediye şirketlerinin yönetim kurulunda görev alabilecekler, bunların dışındaki kişilerin görev alması ise, mevzuata uygun olmayacaktır. Dolayısıyla müdür ve üstü kadrolarda yer alan kişilerin yönetim kurulu üyesi olarak görev almasına mevzuat cevaz verirken danışman veya herhangi bir yöneticilik sıfatı haiz olmayan kişilerin yönetim kurulu üyesi olarak görev alması mevzuata uygun değildir.

Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik’in “Kadroların tespiti” başlıklı 9’uncu maddesinin ikinci fıkrasında; “Bu Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-2 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro Standartları Cetvellerinde belirtilen birim müdürlüğü ve üstü yönetici kadro unvanları ile Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-3 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Kadro Unvanları Listelerinden (I), (II) ve (III) sayılı listelerde belirtilen unvanlar kullanılarak idarî birimler oluşturulur… Birim müdürlüğü ve üstü yönetici kadro unvanları hizmet gereklerine uygun olarak belirlenir ve fiilen icra edilmeyen hizmetlere ilişkin kadro unvanları kullanılamaz.” hükümlerine yer verilerek, müdür ve üstü kadroların yönetici sıfatını haiz olduğu açıklanmıştır. Dolayısıyla belediye iştiraki şirketlerde, belediyeden görevlendirilecek yönetim kurulu üyelerinin de bu kişiler arasından seçilmesi gerektiği düşünülmektedir.

6102 sayılı Kanun’un 365’inci maddesinde, “Anonim şirket, yönetim kurulu tarafından yönetilir ve temsil olunur. Kanundaki istisnai hükümler saklıdır.” denilerek anonim şirketlerin yönetim ve temsil organı açıklanmıştır. Kanun’da yer alan diğer düzenlemelere (madde 367, 370) göre, anonim şirketlerde müdür veya genel müdürlük doğrudan doğruya yönetim organı olmayıp ancak yönetim kurulunca temsil yetkisi verilebilecek ve esasları iç yönergeyle belirlenecek bir birimdir. Söz konusu genel müdür, şirketin personeli olup İş Kanunu'na tabi olarak çalışmakta, pay sahibi belediyede/bağlı ortaklıkta yöneticilik vasfına sahip olmadığı gibi pay sahibi tüzel kişiliği temsil etme yetkisine de sahip bulunmamaktadır. Belediye şirketleri açısından, şirket esas sözleşmesinde sayısı belirtilen yönetim kurulu üyeliklerinden pay sahibi idareyi temsilen bulunacakların, pay sahibi tüzel kişilikte yöneticilik vasfını haiz personel olması gerektiği değerlendirilmektedir.

Yapılan incelemede, İdarenin sermaye çoğunluğuna sahip olduğu şirketlerde, şirket genel kurulu tarafından belirlenen yönetim kurulu üyelerinin bazılarının Belediyede yöneticilik vasfını taşımadığı, İdarede veya bağlı idarede danışman, koordinatör, müdür yardımcısı veya memur olarak görev yapan kişilerin yönetim kurulu üyesi olarak belirlendiği, anonim şirketlerde yönetim organı olarak genel müdürlük müessesi yer almadığı halde, yönetim kurullarında genel müdür olarak bazı kişilerin de yer aldığı görülmektedir. Bunların dışında İdarede görev yapmayan kişilerin de yönetim kurulu üyesi olarak görev yaptığı tespit edilmiştir.

İdarenin doğrudan veya dolaylı olarak sermayesinde pay sahibi olduğu şirketlerde yönetim kurulu üye sayıları aşağıdaki tabloda gösterilmiştir:

Tablo 42: İştirak Şirketlerin Yönetim Kurulu Üye Sayıları

Yine yukarıda yer verilen mevzuatta, yönetim kurulu üye sayısı ile ilgili açıkça bir sınırlandırma yer almamakla birlikte, İdare şirketleri belediye dolayısıyla kamu kaynağı ile kurulmuş özel hukuk tüzel kişileridir. 5018 sayılı Kanun’un “Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde Kanun’un amacının; kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılması, hesap verebilirliğin ve malî saydamlığın sağlanarak kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini düzenlemek olduğu ifade edilmiştir. Dolayısıyla doğrudan 5018 sayılı Kanun kapsamına girmese bile sermayesinde kamu payı olan belediye şirketlerinde etkin ve verimli bir mali politika izlenmesi beklenmektedir. Söz konusu şirketlerin kamu kaynağıyla kurulduğu, amaçları arasında kamu kaynağıyla görülecek hizmetlerde etkinlik ve verimliliğin

arttırılmasının da yer aldığı, sermaye yapısındaki azalmaların kamu kaynağında azalma manasına geldiği hususları göz ardı edilmemelidir. Ayrıca 6102 sayılı Kanun’un 18’inci maddesine göre her tacir, ticaretine ait bütün faaliyetlerinde basiretli bir iş adamı gibi hareket etmesi gerekir. Buna göre Şirket yönetiminde yer alanların, tabi oldukları mevzuat çerçevesinde basiretli tacir gibi davranma yükümlülüğünü her işlemde uygulamaları zaruridir.

Ayrıca, 06.01.2022 tarihi itibariyle Kamuyu Aydınlatma Platformuna(KAP) kayıtlı 596 şirketin yönetim kurulu başkan ve yönetim kurulu üye sayısı toplam 3.744 olup şirket başına ortalama 6,3 kişi düşmektedir. Ayrıyeten borsada işlem gören en büyük otuz şirketin (BİST30) toplam yönetim kurulu başkan ve üye sayısı 272 olup ortalama olarak şirket başına 9 kişi düşmektedir. İBB’nin iştiraklerine ilişkin duruma bakıldığında ise, 30 iştirak şirketinde yönetim kurulu başkanı ve üyesi olarak görevlendirilen toplam kişi sayısı 471 olup şirket başına ortalama 15,7 kişi düşmektedir. Türkiye’de faaliyet hacmi ve mali büyüklük olarak sektörlerinin önde gelen şirketlerindeki durum, yukarıda belirtilen sayılarda olmasına rağmen, İBB şirketlerinde yönetim kurulu üye sayısının makul ve mutat sayının üstünde olduğu aşikardır. Dolayısıyla makul bir sayının belirlenmesi hem şirketlerin menfaatleri hem de Belediye menfaatleri açısından önem arz etmektedir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından; Belediyenin ortağı olduğu şirketlerde İdareyi temsil eden yönetim kurulu üyeliğinin usulüne uygun olarak belirlenmemesi konusuyla ilgili olarak, 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’nun 359'uncu maddesinin beşinci fıkrası gereğince belediye personelinin iştirak şirketlerde görev alabileceğinin genel olarak değerlendirildiği ve 5216 sayılı Kanun'un 26'ncı maddesi ile yöneticilik sıfatını haiz personellerin bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabileceği hükmüyle ise İdareye seçimlik bir hak tanındığı ifade edilmiştir. Ancak 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu genel bir düzenleme olup 657 sayılı Kanun’un 28’inci maddesinde zaten; memurların görevli oldukları kurumların iştiraklerinde kurumlarını temsilen görev alabilecekleri düzenlenmiş bulunduğundan, 5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 26’ncı maddesi, kişilere değil kuruma yönelik bir düzenleme olup, iştirak şirketlerinde görev verilebilecek kişileri belirlemektedir. Bu düzenleme, genel sekreter ve yöneticilik sıfatını haiz personele mutlaka yönetim kurulu üyeliği görevini verilmesini emretmemekle birlikte, iştirak şirketlerde görev verilebilecek personeli kısıtlamaktadır. Bu hükümden ortaya çıkan sonuç belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını sahip olmayanlara belediyenin iştiraki olan şirketlerde görev verilemeyeceğidir.

Öte yandan, üye sayısının makul düzeyin üzerinde olması hususunda ise, İdare tarafından; İBB iştiraklerinin Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre kurulan anonim şirketler olduğu ve TTK hükümleri gereği anonim şirket yönetim kurulu üye sayısının asgari bir kişiden oluşabileceği öngörülmekle beraber; üye sayısı için herhangi bir üst sınır belirlenmediği, şirket esas sözleşmelerinde yönetim kurulu üye sayısı için bir alt ve üst sınır öngörülmüşse, söz konusu sınırlar çerçevesinde üye sayısının ne olacağına karar verme yetkisinin genel kurulda olduğu, İBB'nin büyük yapısı ve ona bağlı iştiraklerin sektörlerinde öncü ve Türkiye’nin önde gelen kuruluşlarından olduğu, günden güne artan İstanbul nüfusuna ve hizmet ihtiyacına uygun olarak iştirak şirketlerin üstlendikleri rollerde ve faaliyet alanlarında artış yaşandığı ve şirketlerin aynı kriterler çerçevesinde performanslarını ölçme ve sektördeki yerlerini görme imkanına sahip olduğu “Fortune 500 Türkiye”de İstanbul Büyükşehir Belediyesinin (İBB), 10 iştirak şirketi ile 2020 sıralamasına girmesinin de bunun kanıtı olduğu, iş hacmi büyüyen şirketlerin yönetim kurulu sayısının yönetim kurulu üyelerinin verimli ve yapıcı çalışmalar yapabilmeleri adına arttırıldığı ve esas sözleşmelerinde yer alan azami üye sayısını aşmayacak şekilde belirlendiği ifade edilmiştir.

Ancak bulguda da bahsedildiği üzere yönetim kurulu üye sayısında açıkça bir kısıtlama olmasa dahi şirketlerin sermaye yapıları dikkate alındığında kamu kaynağını etkileme riskini içerdiğinden ve ayrıca her tacirin ticari faaliyetlerinde basiretli bir iş adamı gibi davranması gerektiği de düşünüldüğünde yönetim kurulu üye sayılarının makul seviyelerde tutulmasının uygun olacağı düşünülmektedir. Etkin, verimli politikalar ile şirket sermayelerinin güçlendirilmesinin dolayısıyla kamu kaynağının güçlendirilmesi anlamına geleceği değerlendirilmektedir.

Netice olarak, yönetim kurullarında İdareyi temsil edeceklerin İdarede yöneticilik vasfına sahip olması, yönetim kurulu üye sayısının ise, makul düzeyde ve diğer özel sektör şirketlere kıyasla mutat olan sayılarda olması gerektiği değerlendirilmiştir.