4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerine göre açık İhale usulüyle ihale edilmesi gereken işlerin genel bir uygulama haline getirilerek pazarlık usulüyle ihale edildiği görülmüştür. Aşağıdaki tabloda görüleceği üzere 2018 yılı içerisinde gerçekleştirilen tüm ihale türlerinden kaç adet yapıldığı gösterilmiştir.

Tablo 10:İhale Türleri Dağılımı

4734 sayılı Kamu İhale Kanunun 5' inci maddesinde belirtilen temel ilkeler uyarınca kamu idareleri; Yapacakları ihalelerde saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.

Bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde, açık ihale usulü ile belli istekliler arasında ihale usulünü temel usul olarak, diğer ihale usullerini ise, Kanunda belirtilen özel hallerde kullanmakla yükümlü kılınmıştır.

Kanunun 21'inci maddesi (b) fıkrasında doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen veya yapım tekniği açısından özellik arz eden veya yapı veya can ve mal güvenliğinin sağlanması açısından ivedilikle yapılması gerekliliği idarece belirlenen hallerde veyahut idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması halinde pazarlık usulünün uygulanacağı belirtilmektedir. 21/b bendinin uygulanabilmesi için, ortaya çıkan olayda tek başına can ve mal kaybı tehlikesi olması yetmemekte; bununla birlikte ortaya çıkan olayın ani ve beklenmeyen veya idare tarafından önceden öngörülemeyen şekilde meydana gelmesi gerekmektedir.

4734 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin (b) bendine göre pazarlıkla ihale edilen işler, yukarıda belirtilen hususlar açısından değerlendirildiğinde;

• İşlerin hiçbirinin, İdare tarafından öngörülemez, olağan dışı, anormal nitelikte ve İdarenin iradesinden bağımsız olarak gerçekleşmiş olmadığı,

  
  

• Yapılan uygulamayla, açık ihale usulü ile belli istekliler arasında ihale usulünün, temel usul olmaktan çıkarıldığı ve pazarlık usulünün genel bir uygulama haline getirildiği,

  
  

• Bu şekilde, ihalelerde, saydamlık, rekabet, eşit muamele, güvenirlilik ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin ihlal edildiği, düşünülmektedir.

  
  

  Aynı kanunun 21. Maddesi (f) fıkrasında ise idarelerin 01.02.2018 – 31.01.2019 tarihleri arasında yaklaşık maliyeti 225.403,00 Türk Lirasına kadar olan mamul mal, malzeme veya hizmet alımları bu bent hükmünce temin edilebilir. Kurumda yapılan incelemede ise pazarlık usulleri olan 21/b ve 21 /f ihale yöntemlerini genel bir uygulama haline getirdiği görülmüştür. Kurumun pazarlık usulüne sıklıkla başvurması, Kanunda belirtilen saydamlık, rekabet, eşit muamele, güvenirlik, gizlilik, kamuoyu denetimi, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerine aykırılık oluşturacaktır. Bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde, açık ihale usulü ile belli istekliler arasında ihale usulünün temel usul olarak kullanılması; diğer ihale usullerinin ise, Kanunda belirtilen özel hallerde kullanılması gerekmektedir.

  4734 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin (b) bendine göre pazarlık usulü ile ihale edilen işlere örnek olarak aşağıdakiler gösterilebilir;

  
  

• Konyaaltı Sahili Müze ve Olbia Alanları Kentsel Tasarım ve Çevre Düzenlemesi Yapım İşi: Sözleşme Bedeli: 33.981.618,62 TL.

  
  

• Konyaaltı Sahili Akdeniz Bulvarı Kentsel Tasarım ve Çevre Düzenlemesi Yapım İşi: Sözleşme Bedeli: 51.831.042 TL.

  
  

• Konyaaltı Doğu Sahili Kentsel Tasarım ve Çevre Düzenlemesi Yapım İşi: Sözleşme Bedeli: 51.800.845,25 TL.

  
  

  Yukarıdaki işlerin aynı nitelikteki Gerekçe Raporlarında özetle; Konyaaltı Sahil Kıyı Düzenlemesi İşinin 17.11.2016 tarih ve 19.01.2017 tarihlerinde iki kez ihale edildiği ancak katılımcı olmadığından ihalelerin sonuçlandırılamadığı; ayrıca 4734 sayılı kanunun 19. Maddesi kapsamında yapılacak ihale sürecinin, mevcut plajların kullanımını engelleyerek turizm açısından uluslararası kamuoyunda kötü etkiler bırakacağı, bu sebeple söz konusu projelerin turizm sezonuna yetiştirilmesi için sürenin kısıtlı olması sebebiyle ihalenin 4734 sayılı kanunun 21/b maddesine göre ihale edilmesi gerektiği belirtilmiştir.

  
  

• Boğaçayı ve Falezler Çevre Düzenlemesi Yapım İşi: Sözleşme bedeli: 56.166.776,83 TL

  
  

  Gerekçe Raporunda özetle; temel kazık ve setleme yöntemleri ile kıyı altyapı çalışmaları tamamlanan Boğaçayı havzasında yapılması planlanan imalatların, özellikle kış aylarında su seviyesinin yükselecek olması ve dolgu toprağı üzerinde çalışılması gerektiğinden, yapım tekniği açısından yüksek hassasiyet gerektirdiği, hareketli su havzasının yanında çalışılacak olması nedeniyle yapılması planlanan projenin uygulama zorlukları bulunduğu, özellikle Konyaaltı bölgesinde yaşayan vatandaşların can ve mal güvenliğinin sağlanması, projenin havza içinde yer alması, kış aylarında metrekareye düşen yağış miktarının fazla olması ve sel riskinin bulunması sebebiyle, işin 4734 sayılı kanunun 21/b maddesine göre ihale edilmesi gerektiği belirtilmiştir.

  
  

• Antalya İli Muhtelif İlçeleri Yeşil Alanların Yapım ve Revizyonu: Sözleşme Bedeli: 20.749.623,63 TL

  
  

  Gerekçe Raporunda özetle; bahse konu işlerin turizm sezonuna yetiştirilmesi gerektiği, aksi halde turistik alanların kullanımının ve edinilen faydaların önemli ölçüde düşerek uluslararası kamuoyunda telafisi mümkün olmayan sonuçlar doğuracağı, söz konusu projelerin uygulamasının turizm sezonuna yetiştirilmesinin zaruret arz etmesi nedeniyle işin 4734 sayılı kanunun 21/b maddesine göre ihale edilmesi gerektiği belirtilmiştir.

  
  

• Konyaaltı Sahili ve Beach park İçin Malzeme Satın Alımı: Sözleşme Bedeli: 13.199.999,90 TL

  
  

• Konyaaltı Yaşam Alanı ve Akdeniz Bulvarı İçin Malzeme Alımı: Sözleşme Bedeli: 14.345.625,50 TL

Yukarıdaki her iki işin aynı nitelikteki Gerekçe Raporlarında özetle; Konyaaltı Sahili Akdeniz Bulvarı Kentsel Tasarım ve Çevre Düzenleme İşi ihalesi kapsamında yer almayan bitkiler ve kent mobilyalarının satın alması gerektiği, açık ihale usulünün uygulanması halinde bu işlerin turizm sezonuna yetişmeyeceği, turizm sezonunda bulunmasında can güvenliği açısından gerekli olan korkuluk, cankurtaran kulesi, sınır elemanları ve doğrama camı ile estetik açıdan sahada bulunması gereken bitkilerin eksikliğinin mevcut plajların kullanımını ve edinilen faydayı önemli ölçüde düşürerek uluslararası kamuoyunda telafisi mümkün olmayan kötü izlenimler bırakacağı, bu işlerin turizm sezonuna yetiştirilmesi zarureti ve sürenin kısıtlı

olası sebebiyle ihalenin 4734 sayılı kanunun 21/b maddesine göre ihale edilmesi gerektiği belirtilmiştir.

Yukarıda özetlenen gerekçe raporlarının ortak özelliği, Konyaaltı Sahili Kıyı Düzenlemesi İşinin 17.11.2016 tarih ve 19.01.2017 tarihlerinde iki kez ihale edildiği ancak katılımcı olmadığından ihalelerin sonuçlandırılamadığı, işlerin turizm sezonuna yetiştirilmesi için uzun ihale sürecinin beklenmeyip hızlı bir şekilde sonuçlandırılmasının sağlanmasına, bununla birlikte proje uygulama alanlarında can ve mal güvenliğinin sağlanmasına yönelik gerekçeler belirtilmesidir. Bu gerekçelerle de ihaleler 4734 sayılı Kamu İhale kanununun 21/b maddesine göre pazarlık usulüyle yapılmıştır.

İhale konusu projelerin hiçbirinde doğal afetler gibi ani ve beklenmeyen bir olay ya da idare tarafından önceden öngörülemeyen bir durumun ortaya çıkması söz konusu değildir. Zira söz konusu proje alanlarında düzenleme ihtiyacı birdenbire ortaya çıkmış değildir. Gerekçe raporlarında bahsi geçen ve 2 defa ihaleye çıkıldığı halde istekli çıkmadığı için ihalesinin yapılamadığı ifade edilen “Konyaaltı Sahil Kıyı düzenlemesi işi” ise; projeler kapsamında yer alan ünitelerin/yapıların bir bütün halinde, çevre düzenlemesi de dâhil olmak üzere hazırlanan idari ve teknik şartname hükümleri doğrultusunda yapımı/inşası, 29 yıl süre işletilmesi ve süre sonunda bedelsiz olarak Antalya Büyükşehir Belediyesine devredilmesi şeklinde tanımlanan yap-işlet devret usulü bir iş olup, yukarıda sayılan işlerin hepsinden farklıdır. 4734 sayılı kanunun 21/a maddesinde “Açık ihale usulü veya belli istekliler arasında ihale usulü ile yapılan ihale sonucunda teklif çıkmaması.” halinde işin pazarlık usulüyle yapılmasına cevaz veren hükmünün ise aynı şartlarda ihale edilen işler için olduğu aşikârdır.

Yukarıda sayılan ihalelere ait projelerin tamamı çevre düzenleme işi olup özellik arzeden bir yapım tekniğinden bahsetmek mümkün değildir. Ayrıca can ve mal güvenliğini tehlikeye sokacak yeni bir durumun ortaya çıktığına dair herhangi bir veri de bulunmamaktadır. Boğaçayı havzası gerekçe raporlarında da belirtildiği gibi 30 yılı aşkın zamandır aynı durumdadır ve yeni ortaya çıkmamıştır. Öte yandan bu çaydaki taşkın önleme işleri ASAT tarafından gerçekleştirilmiş olup, Büyükşehir Belediyesi tarafından seddelerin üst kısımlarında çevre düzenlemesi yapılmıştır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Amaç” başlıklı 1’nci maddesinde “Bu Kanunun amacı, kamu hukukuna tâbi olan veya kamunun denetimi altında bulunan veyahut kamu kaynağı kullanan kamu kurum ve kuruluşlarının yapacakları ihalelerde uygulanacak esas ve usulleri belirlemektir.” denilerek ihalelerde uygulanacak usul ve esasların ancak bu kanunla

belirleneceği ve idarelerin buradaki düzenlemelere uyma zorunluluğu ifade edilmiş, her kamu idaresinin kendi belirleyeceği ve kanunda yer almayan gerekçelerle ihale usulü belirlemesinin önüne geçilmiştir.

Aynı kanunun “Temel İlkeler” başlıklı 5.nci maddesinde “ İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.

Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işleri birarada ihale edilemez.

Eşik değerlerin altında kalmak amacıyla mal veya hizmet alımları ile yapım işleri kısımlara bölünemez.

Bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulü temel usullerdir. Diğer ihale usulleri Kanunda belirtilen özel hallerde kullanılabilir.” denilerek kanunda belirtilen özel haller dışındaki ihalelerin temel ihale usullerinden birisi ile yapılması gerekliliği ortaya konulmuştur. Bu gereklilik aynı zamanda ihalelerde rekabetin sağlanarak kaynakların verimli kullanılması için önem arz etmektedir.

Öte taraftan aynı maddede ifade edildiği gibi, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanabilmesi için de yapılacak iş ve ihalelerin önceden, kanunun amacına uygun olarak planlanması gerektiği anlaşılmaktadır.

Yukarıda sıralanan ve sözleşme bedelleri yazılı işlerin tamamının yukarıdaki açıklamalarımız ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümleri gereğince, bu kanunun 19. maddesinde belirtilen Açık İhale Usulüyle ihale edilmesi gerekirken, yasanın amacına uygun olmayan yorumlarla pazarlık yöntemi ile ihale edilmesinin yukarıda belirtilen hükümlere aykırı olduğu değerlendirilmiştir.

Kamu idaresi cevabında; "Kamu İhale Kanunu’nun Temel İlkeler başlıklı 5'nci maddesinde “İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.…Bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulü temel

usullerdir. Diğer ihale usulleri Kanunda belirtilen özel hallerde kullanılabilir.” Hükmü yer almaktadır.

Aynı Kanunun Pazarlık Usulü başlıklı 21. Maddesinde;

“Aşağıda belirtilen hallerde pazarlık usulü ile ihale yapılabilir:

…

b) Doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen veya (Ek ibare: 16/05/2018-7144/11 md.) yapım tekniği açısından özellik arz eden veya yapı veya can ve mal güvenliğinin sağlanması açısından ivedilikle yapılması gerekliliği idarece belirlenen hallerde veyahut idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması.” Denilmektedir.

Belediyemizce yapılan ihalelerde; Kamu İhale Kanunu’nun Temel İlkeler başlıklı 5. Maddesine uygun olarak rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması amaçlanarak açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulü temel usuller olarak kabul edilerek iş ve işlemler yürütülmektedir. Ancak Kanunun 21. Maddesinin b bendinde belirtilen Doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen veya yapım tekniği açısından özellik arz eden veya yapı veya can ve mal güvenliğinin sağlanması açısından ivedilikle yapılması gerekliliği idarece belirlenen hallerde veyahut idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması hallerinde, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasının da sağlanması amacıylaÜst Yöneticinin Onayı alınmak üzere ve Gerekçeli Olur / Gerekçe Raporlarında gerekçelerin açıkça belirtilmesi kaydıyla Pazarlık Usulüyle ihaleler yapılmıştır. Söz konusu Sayıştay Başkanlığınca yapılan denetim sonucunda hazırlanan “Antalya Büyükşehir Belediye Başkanlığı 2018 yılı Denetim Raporu”nda belirtilen hususlara Belediye Başkanlığımızca azami özen gösterilerek iş ve işlemlere devam edilecektir." ifadesi yer almaktadır.

Sonuç olarak, Kamu idaresi cevabında, sözkonusu işlerin 4734 sayılı kanunun 21. Maddesinin b bendinde belirtilen; Doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen veya yapım tekniği açısından özellik arz eden veya yapı veya can ve mal güvenliğinin sağlanması açısından ivedilikle yapılması gerekliliği idarece belirlenen hallerde veyahut idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması hallerinde, ihtiyaçların uygun şartlarla ve

zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasının da sağlanması amacıyla Üst Yöneticinin Onayı alınmak üzere ve Gerekçeli Olur / Gerekçe Raporlarında gerekçelerin açıkça belirtilmesi kaydıyla Pazarlık Usulüyle ihalelerin yapıldığı belirtilmiştir.

Ancak Bulgumuzda da ayrıntılı olarak belirtildiği üzere, gerekçe raporlarında Kamu İhale Kanununun 21/b maddesinde belirtilen doğal afetler, can ve mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen herhangi bir olaydan, özellik arzeden herhangi bir yapım tekniğinden, idareler tarafından önceden öngörülemeyen herhangi bir olayın varlığından söz edilmemiştir. Kanunun yukarıda belirtilen madde hükmü dayanak gösterilerek birtakım yorumlarda bulunulmuş ve işlerin turizm sezonuna yetiştirilmesi, kış aylarında aşırı yağışlar sebebiyle taşkın riski bulunması gibi gerekçeler madde kapsamında değerlendirilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 1’nci maddesinde ihalelerde uygulanacak usul ve esasların ancak bu kanunla belirleneceği hüküm altına alınmıştır. Dolayısıyla idareler buradaki düzenlemelere uymakla yükümlü olup kanunda yer almayan gerekçelerle ihale usulü belirleyemezler.

Kamu idaresi cevabında raporumuzda belirtilen hususlara azami özen gösterilerek iş ve işlemlere devam edileceği belirtilmiş olup, sonraki denetimlerde 4734 sayılı Kamu İhale Kanununda belirlenen ihale usullerine uyulup uyulmadığının izlenmesi gerekir.