İdarenin Park ve Bahçeler Müdürlüğü tarafından kreş yapımı, parkların temizlenmesi, park bahçe bakım onarımı, bitki-fidan temini ve dikimi, çim biçme, sulama, ağaç budama, yabani ot temizliği, spor aletleri alımı ve montajı, oyun grubu temini ve montajı, bayrak direği alımı gibi işler bir arada ihale edilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesine göre; İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur. Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işleri birarada ihale edilemez.

Aynı Kanunu’nun “Görevlilerin ceza sorumluluğu” başlıklı 60’ıncı maddesinde; 4734 sayılı Kanun’un 5’inci maddesinde belirtilen ilkelere ve 62’nci maddesinde belirtilen kurallara aykırı olarak ihaleye çıkılmasına izin verenler ve ihale yapanlar hakkında yaptırımların uygulanacağı ifade edilmiştir.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.1.3’üncü maddesine göre; mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan ve niteliği gereği süreklilik arz eden park bahçe bakım ve onarım işi, çöp toplama, cadde, sokak, meydan vb. temizlik işleri, bu işlerin karakteristik edimlerini içeren veya alt hizmetleri niteliğinde olan refüj ve yeşil alanların bakım ve onarımı, ot temizliği, çim biçimi, toprak işleme, arazi hazırlığı, fidan üretimi, dikimi ve bakımı ile ağaç budama, sulama ve bakımı, sürücülü araç/iş makinesi kiralama vb. işler ile Kurum tarafından belirlenecek diğer işler, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edilir.

Yukarıdaki mevzuat hükümlerinden ve açıklamalardan anlaşılacağı üzere, aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı bulunmadığı sürece mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin bir arada ihale edilmemesi gerektiği, yapılan ihalelerde sorumluların, 4734 sayılı Kanun’nun “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” ve “Temel ilkeleri” başlıklı maddelerine uygun işlem tesis etmeleri (ihale gerçekleştirmeleri), aksi takdirde bir takım yaptırımların uygulanabileceği, ayrıca çim biçimi, ağaç budama, sulama ve bakımı v.b. işlerin hizmet işi olduğu belirtilmektedir.

Yapılan incelemede; İdare tarafından 10.11.2020 tarihinde ihalesi gerçekleştirilen 2020/531599 ihale kayıt numaralı “Maltepe Genelinde Park Yapımı, Mevcut Parkların Onarımı ve Revizyonu ve Peyzaj İşleri Yapım İşi”ne ait yaklaşık maliyet cetvelinde toplam 343 kalem iş olduğu, ayrı ayrı ihale edilmesi gereken yapım, mal ve hizmet alımı işlerinin bir arada yapım işi olarak ihale edildiği tespit edilmiştir. Söz konusu bu iş kalemlerinin teknik şartnamede yer alan nitekliklerine göre yaklaşık maliyetleri aşağıdaki tabloda gösterilmiştir.

Tablo 15: Bazım İş Kalemlerinin Yaklaşık Maliyetini Gösterir Cetvel

Denetim tespitine binaen, İdare tarafından:

İhale konusu işte çim ekilmesi, mevsimlik çiçek dikilmesi, çocuk oyun grubu yapılması vb. işler ile park yapımı ve peyzaj işlerinin tamamlayıcı nitelik arz ettiği ve bu nedenle aralarında doğal bir bağlantı bulunduğu;

İhale konusu iş kapsamındaki mal alımı, hizmet alımı ve yapım işlerinin aynı mahallelerde ve aynı iş sürecinde yapılacak işler olduğu;

İhale kapsamında yer alan işlerin farklı yüklenicilere verilmesi durumunda, aynı yerin tesliminin mevzuata aykırı olarak birden fazla yükleniciye yapılmasının gerektiği ve iş sürecinde herhangi bir aksaklık çıkması durumunda sorumlusunun belirlenmesinde güçlük yaşanacağı;

Bulguya konu olan bu ihale ile benzer nitelikte olan 2020/200168 ihale kayıt numaralı “Park ve Yeşil Alanların Onarım, Revizyon Park Yapımı ve Peyzaj İşleri Yapım İşi” ihalesinin 2019 Yılı Sayıştay Denetim Raporu’nda yer alan tespitler nedeniyle iptal edildiği, ancak söz konusu iptal işlemine ilişkin Kamu İhale Kuruluna itirazen şikayet başvurusunda bulunulduğu ve söz konusu başvuru sonucu alınan Karar’da; “Başvuruya konu ihalede, işin adının “Park ve Yeşil Alanların Onarım, Revizyon, Park Yapımı ve Peyzaj İşleri Yapım İşi” olarak belirlendiği ve ihale konusu iş kapsamında kazı yapılması, beton dökülmesi, duvar yapılması, çeşitli döşeme ve duvar kaplama işlerinin yapılması, prefabrik yapı ve ahşap büfe imalatı, çeşitli elektrik ve sulama tesisatı işlerinin yapılması, bir takım spor aletlerinin temini ve montajı, muhtelif araçların çalıştırılması, yol süpürme makinesi ile parkların temizlenmesi, tanker ile sulama yapılması, çeşitli ağaç ve fidan dikimi, bakımı ve budanması gibi işlerin bulunduğu, bu işlerin ister yapım işi, ister hizmet alımı niteliğinde olsun, yeşil alanların yapımı, onarımı, revizyonu işlerinin yerine getirilmesinde tamamlayıcı nitelik taşıdığı ve bir arada yapılmasının ihale konusu işin mahiyeti itibariyle koordineli ve sağlıklı bir şekilde yerine getirilmesinde zorunluluk arz ettiği, dolayısıyla söz konusu yapım işi kalemleri ile hizmet işi kalemleri arasında doğal bir bağlantı olduğu anlaşılmıştır.” ifadesinin yer aldığı, belirtilmiş ve söz konusu nedenlerle 2020/531599 ihale kayıt no.lu ihaleye bu şekilde ihaleye çıkıldığı ifade edilmiştir.

Acak, İdarenin 2019 Yılı Sayıştay Denetim Raporu’nda yer alan tespitler nedeniyle iptal ettiğini belirttiği 2020/200168 ihale kayıt numaralı “Park ve Yeşil Alanların Onarım, Revizyon, Park Yapımı ve Peyzaj İşleri Yapım İşi’’’nin iptal edilmesine yönelik olarak yapılan itirazen şikayet başvurusunun Kamu İhale Kurulunun 01.07.2020 tarihli ve 2020/UY.II-1139 sayılı Kararı ile reddedildiği anlaşılmıştır.

Söz konusu Karar’da; itirazen şikayet başvurusunu oluşturan ihale konusu işin kapsamında yer alan projelerin tamamının kesin proje mahiyetinde olmadığı, ihale konusu iş kapsamında yapılması düşünülen otopark yapımı işinin ayrı bir ihaleye konu edilmesi gerektiği, ayrı ayrı ihale edilmesi gereken işlerin birleştirilerek yapım işi olarak ihale edilmesine bağlı olarak yapım mahiyetinde olmayan işlere yönelik olarak proje hazırlanması ve mahal ile metraj listelerinin oluşturulmasının mümkün olmayacağı, bu nedenle incelemeye konu ihale kapsamında gerçekleştirilecek işlerin tamamına yönelik proje, mahal ve metraj listelerinin hazırlanmadığı, bu çerçevede ihalenin iptal edilmesinde mevzuata aykırılık bulunmadığı belirtilmiştir. Görüleceği üzere söz konusu karar, 2019 Yılı Sayıştay Denetim Raporu’nda yer alan tespitleri destekler niteliktedir. Bu itibarla İdare tarafından niteliği gereği farklı ihalelerin

konusuna giren mal, hizmet ve yapım işleri aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı; herhangi bir şüpheye mahal bırak bırakmayacak şekilde ortaya konulmadıkça yapım işi olarak bir arada ihale edilmemelidir.

Bununla birlikte, İdarenin dayanak gösterdiği Kamu İhale Kurulu Kararı’nda aralarında doğal bağlantı bulunduğu belirtilen bir takım yapım işleri ile hizmet işleri aynı mahalde gerçekleştirilmesi kaydıyla geçerlidir. Yani, İdare sınırları içerisinde bakımı ve onarımı yapılan bir parka aynı zamanda prefabrik yapı ve ahşap büfe imalatı, elektrik tesisatı, oyun grubu- spor aleti temini ve montajı ile peyzaj düzenlemesi yapılabilir.

Ancak, bulguda eleştiri konusu yapılan hususlardan biri, park ve bahçelerin bakımı ve onarımı yapım işi kapsamına parkların temizlenmesi, park bahçe bakım onarımı, bitki-fidan temini ve dikimi, çim biçme, sulama, ağaç budama, yabani ot temizliği gibi işlerin de dahil edilerek üzerinde yapım-onarım ve kazı işi yapılmayan parkların da rutin bakım işlerinin aynı yükleniciye yaptırılması hususudur. Kaldı ki, Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.1.3’üncü maddesine göre söz konusu işler açıkça personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edilmektedir.

Diğer yandan, söz konusu iş kapsamında yaptırılması düşünülen ve birim fiyat teklif cetvelinde prefabrik yapı olarak yer alan iş kalemlerinin projeleri incelendiğinde, bu yapıların kreş yapımına ilişkin olduğu anlaşılmıştır. Söz konusu prefabrik yapı imalatları“Maltepe Genelinde Park Yapımı, Mevcut Parkların Onarımı ve Revizyonu ve Peyzaj İşleri Yapım İşi” kapsamında parklara yapılacak olan bir imalat değil, tamamen ayrı ihale edilmesi gereken kreş yapım işleridir.

Sonuç olarak, İdare tarafından 4734 sayılı Kanun’un 5’inci maddesinde belirtilen ilkelere ve 62’nci maddesinde belirtilen kurallara aykırı olarak ihaleye çıkılmaması, geçekleştirilecek olan ihalelerde saydamlık, rekabet, eşit muamele ve kaynakların verimli kullanılmasını hususlarına azami derece özen gösterilmesi gerekmektedir.