Karar Künyesi
Ankara Üniversitesi Yapı İşleri ve Teknik Daire Başkanlığınca yapım işlerinde anahtar
teslimi götürü bedel teklif alınmak suretiyle ihale yapılması yerine birim fiyat teklif almak suretiyle ihaleye çıkıldığı, ihalelerde çoğunlukla Açık İhale yerine Pazarlık Usulüyle (21/b) ihaleye çıkıldığı bu ihalelerin tamamına yakınında iş artışı gerçekleştirildiği ve kesin hesap işlemlerinde de gecikmeler yaşandığı görülmüştür.
A-) 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde aşağıdaki düzenlemeye yer verilmiştir.
“Yapım işlerinde arsa temin edilmeden, mülkiyet, kamulaştırma ve gerekli hallerde imar işlemleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılamaz. İhale konusu yapım işinin özgün nitelikte ve karmaşık olması nedeniyle teknik ve malî özelliklerinin gerekli olan netlikte belirlenemediği durumlarda ön veya kesin proje üzerinden ihaleye çıkılabilir. Uygulama projesi bulunan yapım işlerinde anahtar teslimi götürü bedel teklif alınmak suretiyle ihale yapılması zorunludur. Ancak, doğal afetler nedeniyle uygulama projesi yapılması için yeterli süre bulunmayan yapım işlerinde ön veya kesin proje üzerinden, her türlü onarım işleri ile işin yapımı sırasında belli aşamalarda arazi ve zemin etütleri gerekmesi veya uygulamada imar ve güzergâh değişikliklerinin muhtemel olması nedenleriyle ihaleden önce uygulama projesi yapılamayan, bina işleri hariç, yapım işlerinde ise kesin proje üzerinden ihaleye çıkılabilir. Bu işlerin uygulama projesi yapılabilen kısımlar için anahtar teslimi götürü bedel, uygulama projesi yapılamayan kısımlarda ise her bir kalem iş için birim fiyat teklif almak suretiyle ihale yapılabilir. Arsa temini, mülkiyet ve kamulaştırma işlemlerinin tamamlanması şartı, baraj ve büyük sulama, içmesuyu isale hattı, enerji nakil hattı, trafo, trafo merkezleri, şalt tesisleri, kaptajlar, su depoları, karayolu, liman ve havaalanı, demiryolu, petrol ve doğalgaz boru hattı projelerinde aranmaz.”
Bu düzenlemeye göre; ihale konusu yapım işinin özgün nitelikte ve karmaşık olması nedeniyle teknik ve malî özelliklerinin gerekli olan netlikte belirlenemediği durumlarda, doğal afetler nedeniyle uygulama projesi yapılması için yeterli süre bulunmayan yapım işlerinde ön proje ile ihaleye çıkılabilecektir. Bunun dışındaki yapım işlerinde ön proje üzerinden ihaleye çıkılması mümkün değildir.
Maddede “bina işleri hariç” denilmekle, bina işlerinin mutlaka uygulama projeleri hazırlanarak anahtar teslimi götürü bedel sözleşme usulü ile ihale edileceği düzenlenmiştir. Bina işlerinde, arazi ve zemin etüdünün ihaleden önce yapılabileceği, işin yapımı sırasında belli aşamalarda arazi ve zemin etüdü gerektirmeyeceği ve dolayısıyla uygulama projelerinin de
hazırlanabileceği kabul edilmiştir.
4734 sayılı Kanun'un “Görevlilerin ceza sorumluluğu” başlıklı 60’ıncı maddesi ise aşağıdaki gibidir.
“İhale yetkilisi ile ihale komisyonlarının başkan ve üyeleri ile ihale işlemlerinden sözleşme yapılmasına kadar ihale sürecindeki her aşamada görev alan diğer ilgililerin; 17 nci maddede belirtilen fiil veya davranışlarda bulunduklarının, görevlerini kanuni gereklere uygun veya tarafsızlıkla yapmadıklarının, taraflardan birinin zararına yol açacak ihmalde veya kusurlu hareketlerde bulunduklarının tespiti halinde, haklarında ilgili mevzuatları gereğince disiplin cezası uygulanır. Ayrıca, fiil veya davranışlarının özelliğine göre haklarında ceza kovuşturması da yapılır ve hükmolunacak ceza ile birlikte tarafların uğradıkları zarar ve ziyan genel hükümlere göre kendilerine tazmin ettirilir. Bu Kanuna aykırı fiil veya davranışlardan dolayı hüküm giyen idare görevlileri, bu Kanun kapsamına giren işlerde görevlendirilemezler.
Bu Kanun kapsamına giren işlerden dolayı yargı organlarınca herhangi bir ceza verilmiş olanlar, bu Kanun kapsamına giren bütün kamu kurum ve kuruluşlarınca bu Kanunun ve ilgili diğer mevzuatın uygulanması ile görevli ve yetkili kadrolara atanamaz ve görev alamazlar.
5 inci maddede belirtilen ilkelere ve 62 nci maddede belirtilen kurallara aykırı olarak ihaleye çıkılmasına izin verenler ve ihale yapanlar hakkında da yukarıda belirtilen müeyyideler uygulanır.”
4734 sayılı Kanun'un 62’nci maddesindeki düzenleme; Ankara Üniversitesi Yapı İşleri ve Teknik Daire Başkanlığınca yapım işlerinin ön proje üzerinden birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilmesini yasaklanmış olup aynı Kanun'un 60’ıncı maddesine göre 62’nci maddede belirtilen kurallara aykırı olarak bina onarım işlerinde ihaleye çıkılması görevlilerin ceza sorumluluğunu gerektiren durumlar arasında sayılmıştır.
B-) 4734 sayılı Kanun temel ihale usulü olarak açık ihale usulünü belirlenmiş ve ancak belli şartların varlığı halinde Kanun'da sayılan diğer usullerin kullanılabileceği belirtilmiştir. Kurumun, ihalelerini 4734 sayılı Kanun'un 21/b maddesi kapsamında pazarlık usulü ile yapabilmesi için, madde metninde yer alan iki şartın bir arada ve birbirine bağlı olarak gerçekleşmesi zorunludur. Birinci şart, doğal afet, salgın hastalık, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen veya idare tarafından önceden öngörülmeyen olayların ortaya çıkması, ikincisi ise, bu nedenle ihalenin ivedi olarak yapılması zorunluluğunun doğmasıdır. Aşağıdaki
işler 4734 sayılı Kanun'un 21/b maddesi kapsamında pazarlık usulü ile çıkılan ihaleler olup her maddenin sonunda ihaleye davet edilen ve ihaleye katılan istekli sayıları bulunmaktadır.
2019/55514 İKNo.lu Ankara Üniversitesi Tıp Fakültesi Cebeci Kalp Merkezi Binası Hibrit Ameliyathane Yapım İşi 5/4
2019/190227 İKNo.lu A.Ü. Tıp Fakültesi Cebeci Kalp Merkezi Binası Yangın Merdiveni Yapılması İle Ameliyathane Katına Ait Büyük Onarım İşine Ait Arıza Ve Kusurlu İşlerinin Nam Ve Hesabına Yapılması İşi 8/3
2019/298453 İKNo.lu Ankara Üniversitesi Biyoteknoloji Enstitüsü Ek Bina Yapım Ve Mevcut Tarbiyotek Binası Tadilat (2017-2018 Yıllarına Sari) Yapım İşi'nin Namı Hesabına Yapılması Ve İlave İşler Yapım İşi 4/3
2019/308620 İKNo.lu Ankara Üniversitesi Cebeci Tıp Fakültesi Kazan Dairesi Tadilatı Ve Hematoloji Binası Cephe Onarım İşi 4/4
2019/369771 İKNo.lu Ankara Üniversitesi Tıp Fakültesi İbni Sina Hastanesi Ameliyathane Onarım İşi 3/3
2019/377543 İKNo.lu Ankara Üniversitesi Veteriner Fakültesi Kazan Araştırma Ve Uygulama Çiftliği Süt Teknolojisi Binası Buhar Kazanı Yapımı Ve Bağlı İmalatlar Tadilat İşi 3/2
2019/462669 İKNo.lu Ankara Üniversitesi Gölbaşı Yerleşkesi Sosyal Tesis Binası Onarım İşi 3/3
2019/463171 İKNo.lu Ankara Üniversitesi Cebeci Yerleşkesi Öğrenci, Personel Yemekhanesi Ve Mutfak Yapım İşi (2019-2020 Yıllarına Sari) 3/1
9/ 2019/500322 İKNo.lu Ankara Üniversitesi Tıp Fakültesi Kadın Hastalıkları Ve Doğum Ana Bilim Dalı Ameliyathane Yapım İşi (2019-2020 Yıllarına Sari) 5/5
10) 2019/600118 İKNo.lu Ankara Üniversitesi Cebeci Tıp Fakültesi Yerleşkesi Adli Bilimler Enstitüsü, Otistik Çocuk Tanı Merkezi Ve Çocuk Hastanesi Mekanik Tesisat Tadilatı 5/4
Pazarlık usulü (21/b) ile ihaleye çıkılan bu işlerin belli bir süre devam edecek bina yapım ve onarım işleri olduğu dikkate alındığında hastanelerde 365 gün ve 24 saat boyunca can
güvenliği, hastalık ve can kaybı risk olarak değil her zaman yaşanan sıradan bir durumdur. Bu itibarla yukarıda yer alan Kanun hükümleri uyarınca ani ve beklenmeyen veya idarece önceden öngörülmeyen olayların ortaya çıkması halinde, pazarlık usulünün istisnai bir usul olarak kullanılabileceği bir durum tespit edilememiştir. Hastaneler için, Çin'in Wuhan kentinde ortaya çıkan ve kısa sürede dünyada küresel salgın haline dönüşen corona virüsü salgını gibi bir durum sebebiyle yapım işi ihtiyacı doğması halinde 4374 sayılı Kanun’un 21/b maddesine göre pazarlıkla ihaleye çıkılması tabiidir. Yukarıda gösterilen işlerin ihalesi bu nitelikte bir ihale olmadığı gibi ihalenin açık ihale usulü ile yapılmasına engel de bulunmamaktadır. İşlerin bir kısmının da yıllara sari olarak planlanması da bu işlerde ivediliğin bulunmadığını göstermektedir. Söz konusu ihalelerde ihtiyaç konusu yapım ve onarım işlerinin sadece hastane ihtiyaçları olması önceden öngörülmeyen olay kapsamında değerlendirilemeyeceğinden 4734 sayılı Kanunun 21/b maddesinde pazarlık usulü ile ihalenin yapılmasını gerektiren şartların da oluşmadığı düşünülmektedir.
C-) Ankara Üniversitesi Yapı İşleri ve Teknik Daire Başkanlığınca çıkılan ihalelerde özellikle birim fiyat sözleşmeli yapım ve onarım işlerinin tamamına yakınında iş artışları gerçekleşmektedir.
Ankara Üniversitesi İç Denetim Birimi tarafından düzenlenen 12.02.2014 tarih ve 2014- 1168/1 sayılı İç Denetim Raporunda yer alan “C2.2” numaralı bulguda “2009 ila 2012 tarihleri arasında yapılan ihale ve yapım işleriyle ilgili olarak tesadüfen seçilen 14 ihale dosyası üzerinden yapılan inceme sonucunda; 12 dosyada keşif artışı olduğu, bir başka deyişle yapılan işlerin %85.71’inde işin keşfinin sağlıklı yapılmadığı ya da bu işe gereken önem verilmediği anlaşılmıştır” denilmiş ve “Yapım işleriyle ilgili olarak yapılacak keşiflerin, sağlıklı ve gerçeğe uygun şekilde yapılarak, kamu kaynaklarının etkin ve ekonomik şekilde kullanılması ilkesine özenle riayet edilmesi, yukarıda örneklendiği üzere keşif artışı uygulamasının istisnai haller dışında uygulanmaması, bir başka ifadeyle keşif artışı uygulamalarının olağan hale getirilmemesi” önerilmiştir. Yapı İşleri ve Teknik Daire Başkanlığınca bu bulgu konusu üzerinde uzlaşılmıştır.
2019 Yılında yerinde yaptığımız denetimlerde Kurumun iç denetim birimi tarafından bulgu konusu edilen ve üzerinde uzlaşılan hususta her hangi bir gelişmenin sağlanmadığı görülmüştür. Özellikle birim fiyat sözleşmeli yapım ve onarım işlerinin tamamına yakınında iş artışları yapılmaktadır. Bu durum bir taraftan yaklaşık maliyetin doğru hazırlanmadığını, ihaleye esas projelerin gerçeğe uygun olmadığını ve bunlara bağlı olarak ihalelerde ortaya çıkan
tekliflerin de esasında ekonomik açıdan en uygun teklifler olmadığını göstermektedir.
Örnek olarak; Kültür Varlıkları İhale Yönetmeliği’ne göre ihalesi yapılan A.Ü. 10.Yıl Yerleşkesi Galeri Hatları Yapım İşinde iş artışı % 49,94 ve A.Ü. Ziraat Fakültesi Tescilli Yemler ve Hayvan Besleme Binası Restorasyon ve Uygulama İşinde % 46,47 oranında iş artışı gerçekleşmiştir.
A.Ü. Keçiören Konferans Salonu Tadilatı, Kazan Dairesi Otomasyon Sistemi ve Yemekhane Binası Çatı Onarım İşinde ( 2018-2019 Yıllarına Sari) % 19,95, Ankara Üniversitesi Tıp Fakültesi Cebeci Kalp Merkezi Binası Yangın Merdiveni Yapılması ile Ameliyathane Katına Ait Büyük Onarım İşinde % 19,90 oranında iş artışı gerçekleşmiştir.
D-) Kesin hakediş raporu ve hesap kesilmesi işlemlerinde Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin 40’ıncı maddesinde belirlenen sürelere uyulmadığı ve hesap kesme işlemi sonucunda, yüklenici idareye borçlu kaldığı takdirde bu borcun çok geç tahsil edildiği görülmüştür. Örnek olarak ‘Ankara Üniversitesi Ziraat Fakültesi Genel Alt Yapı Yenileme Büyük Onarım ve Uygulama İşi’nde 27.01.2014 tarihli tutanakla kesin hesapta dikkate alınacağı tespit edilen hususlara ilişkin 87.098,50 TL’lik bedelin tahsili 5 yıl sonra 12.12.2019 tarihinde sağlanmıştır.
Yukarıda yapılan tespitler Ankara Üniversitesi Yapı İşleri ve Teknik Daire Başkanlığı tarafından sürdürülen yapım işlerinde; İç Denetim Birimi tarafından düzenlenen raporlarda üzerinde uzlaşılan bulgu konularının dahi 5 yıllık süre içinde düzeltilmediği ve 4734 sayılı Kanun ve ikincil mevzuata uygulanmasında sorunlar yaşandığını göstermektedir.