İdarenin 31.12.2022 tarihi itibarıyla faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarının, yasal sınırın üzerinde gerçekleştiği görülmüştür.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Borçlanma” başlıklı 68’inci maddesine göre; Belediyeler, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla belirtilen usul ve esaslara göre borçlanma yapabilir ve tahvil ihraç edebilir. Buna göre; belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanır.

5393 sayılı Kanun esasında belediyelerin borçlanma yetkisinin yöntemini gösteren ve hâlihazırda yürürlükte olan 21.02.2005 tarih ve B050MAH0740001/45201 sayılı İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü (Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü) Yazısında;

“…

Borçlanma talebinde bulunan belediyeler toplam borç stoklarını hesaplamak veya tespit etmek amacıyla; Hazine Müsteşarlığı, Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü, ilgili Sosyal Sigortalar Kurumu İl müdürlüğü, İller Bankası Genel Müdürlüğü, ilgili vergi dairesi müdürlüğü ve ilgili TEDAŞ biriminden alacakları yapılandırılmış, kesinleşmiş veya diğer şekilde borç durumuna ilişkin belgelere göre gerekli hesaplamayı yaparak borçlanma talep dosyasına ekleyeceklerdir. Bu belgelere ilave olarak, belediyenin piyasaya ve personeline borcunun olup olmadığı, varsa borç miktarı belediye başkanı tarafından imzalanmak suretiyle ayrıca borçlanma talep dosyasına eklenecektir.

…” Denilmektedir.

Yukarıdaki açıklamalardan ve mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere; Belediyeler, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla borçlanma yapabilmekte ve tahvil ihraç edebilmektedirler. Borçlanmalarda faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının (cari yıl/borçlanma sınırı yılı, 2022 yılı ise; 2021 yılının kesin geliri dikkate alınır) Vergi Usul Kanunu’na göre belirlenecek yeniden değerleme (kesin gelirin dikkate alındığı yıl/2021 yılı değerleme) oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanmaktadır.

5393 sayılı Kanun’un borçlanmayı düzenleyen 68’inci maddesi ve mezkûr Yazı etrafında, belediyelerin finansal/mali, faaliyet/piyasa ve kurum ve kişilere olan tüm yükümlülükleri, borçlanma yoluyla elde edilip edilmediğine bakılmaksızın bütünsel olarak borç tanımı içerisinde değerlendirilmiş ve herhangi bir istisna düzenlemesine yer verilmeden borç stoku tutarı içerisine dâhil edilmiştir.

Yapılan incelemede; İdarenin 2022 yılında faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarının, yasal sınırın üzerinde gerçekleştiği tespit edilmiştir. Şöyle ki;

İdarenin 2021 yılı net bütçe gelirleri 30.102.061.593,66 TL olarak gerçekleşmiştir. 2021 yılı en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin yeniden değerleme oranı (%36,20) ile artırılan miktarı 40.999.007.890,56 TL’dir. Bu miktara bir buçuk katın uygulanması sonucunda bulunan 61.498.511.835,84 TL’lik tutar ise 2022 yılı borçlanma sınırını göstermektedir. Aşağıdaki tabloda da görüleceği üzere İdarenin 2022 yılı borç stok tutarı 74.146.968.925,92 TL’dir. Dolayısıyla İdarenin 2022 yılı borç stoku tutarı, borçlanma sınırının 13.094.389.594,90 TL (74.592.901.430,75 TL-61.498.511.835,84 TL) üzerinde gerçekleşmiştir.

Tablo 51: Faiz Dâhil İç ve Dış Borç Stok Tutarının Yasal Sınırı Aştığını Gösterir Tablo

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 5393 sayılı Kanun'un 68'inci maddesinde iç borçlanmadan ayrıca bahsetmemiş olmasına rağmen (e) bendinde iç borçlanmanın sınırlarını ve borçlanma kararı esnasında izlenecek yol haritasını çizdiği, aynı maddenin (d) bendinde borçlanma kapasitesinin sınırlarına değinilmiş ve nasıl hesaplanması gerektiğinin belirtildiği, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68'inci maddesinin borç stoku kavramına açıkça değinmediği lakin 68'inci maddeyi Borçlanma başlığı altında değerlendirdiği ve konunun bu bakış açısıyla değerlendirildiğinde 68'inci maddede zikredilen başlıkların aynı zamanda borç stokunun konusunu oluşturduğu;

İdare tarafından ayrıca; 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un 3'üncü maddesine bakıldığında iç ve dış borç stok tutarının belirlenmesinde nelerin dikkate alınması gerektiğinin görüleceği ve söz konusu maddeye göre iç ve dış borçların sınırlarının “mali yükümlülükler” olarak tanımlandığı ve bunun dışındaki borçların kapsam dışı tutulduğu;

Belediyelerin borçlanmasına ilişkin olarak bir başka mevzuat hükmünün de 2022 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun 13/1 maddesi olduğu ve söz konusu maddede, “… Ancak il özel idareleri, belediyeler ve bunların bağlı kuruluşları ile sermayesinin %50’sinden fazlasına sahip oldukları şirketler tarafından Avrupa Birliği ile Katılım Öncesi Mali İşbirliği çerçevesinde

desteklenen projelerin finansmanı için yapılan borçlanmalar, çok taraflı yatırım ve kalkınma bankaları ile yabancı devlet kuruluşlarından doğrudan veya İller Bankası Anonim Şirketi aracılığıyla yapılan borçlanmalar ile SUKAP kapsamında yürütülecek işler için İller Bankası Anonim Şirketi’nden yapılan borçlanmalarda söz konusu borç stoku limitine uyma şartı aranmaz.” hükmünün yer aldığı ve bu hükme göre bazı borçlanmaların borç stoku hesaplamalarına dâhil edilmeyeceği;

Lakin Borç stokunun hesaplanmasında referans olarak gösterilen 21.02.2005 tarih ve B050MAH0740001/45201 sayılı İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü kararında “…Borçlanma talebinde bulunan belediyeler toplam borç stoklarını hesaplamak veya tespit etmek amacıyla; Hazine Müsteşarlığı, Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü, ilgili Sosyal Sigortalar Kurumu İl müdürlüğü, İller Bankası Genel Müdürlüğü, ilgili vergi dairesi müdürlüğü ve ilgili TEDAŞ biriminden alacakları yapılandırılmış, kesinleşmiş veya diğer şekilde borç durumuna ilişkin belgelere göre gerekli hesaplamayı yaparak borçlanma talep dosyasına ekleyeceklerdir. Bu belgelere ilave olarak, belediyenin piyasaya ve personeline borcunun olup olmadığı, varsa borç miktarı belediye başkanı tarafından imzalanmak suretiyle ayrıca borçlanma talep dosyasına eklenecektir.

Yukarıdaki açıklamalar doğrultusunda belediyenin borçlanma imkânı bulunuyor ve borçlanmanın miktarı, en son gerçekleşen bütçe gelirinin yeniden değerleme oranıyla çarpılması sonucu bulunacak toplam tutarın % 10’unu aşıyorsa bu durumda Bakanlığımız izni istenecektir.“ hükmünün yer aldığı, ilgili kararda borç stoku hesaplanırken nelerin dikkate alınması gerektiği ile ilgili açıklamalar yer alsa da ilgili kararın iç borçlanma limitinin aşılması durumunda Bakanlıktan izin talebinde bulunulduğu durumlar için izlenmesi gereken yöntemin açıklandığı ve tanımlanan borç stokunun Bakanlığın kendi işleyişini bağladığı, İçişleri Bakanlığı’nın 45201 sayılı yazısının mülga 5272 sayılı Belediye Kanunu uyarınca hazırlanmış bir yazı olduğu, 13.05.2005 tarihli 25874 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 5393 sayılı Belediye Kanunu ile 5272 sayılı Belediye Kanununun yürürlükten kaldırıldığı ve dolayısıyla, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı yerine, yasal değişiklik öncesi bu konuda yetkili olan İçişleri Bakanlığı’nın günümüzde mülga olan bir kanuna dayanarak kendi iç işleyişi için hazırlamış olduğu 2005 tarihli bu yazının dikkate alınarak hesaplama yapılmasının isabetli olmayacağı ifade edilmiştir.

İdare tarafından ayrıca; bilançonun bir kuruluşun/işletmenin belli bir dönem sonunda varlıklarının ve varlıkların sağlandığı tüm kaynakların gösterildiği mali bir tablo olduğu ve

bilançolar değerlendirilirken aktifi ve pasifi ile birlikte değerlendirilmesi gerektiği, sadece kısa ve uzun vadeli yabancı kaynakların borç stoku olarak tanımlanmasının bunların karşısında yer alan hazır değerlerin, faaliyet, kurum ve diğer alacakların göz ardı edilmesinin hakkaniyete ters düşeceği çünkü kararda tanımlanan borç kalemlerinin bilanço aktifinde bir karşılığının bulunduğu bu yüzden 2005 tarihli bu yazının borç stoku kavramını karşılamadığı belirtilmektedir.

Ek olarak İdarece; 320-Bütçe Emanetleri Hesabının da fatura ve sonrası ödeme vadesi ile çalıştığı ve dolayısıyla bunların da borçlanma kapsamına dâhil edilmesinin doğru olmayacağı, herhangi bir firmanın faturalama ile ödeme ve tahsilat arasındaki zaman kavramına dayandığı, tahakkuk ve tahsilatın bilançoda farklı zamanları yansıtacağı, yapılan finansal borçlanmaların bütçede tanımlanan finansman açığı için alınarak, ticari borçlar, vergi ve sigorta dahil diğer tüm yükümlülüklerin ödenmesi için kullanıldığı ifade edilmiştir.

İdarece diğer taraftan; en son kesinleşmiş bütçe gelirinin yeniden değerleme oranı ile arttırılan tutarının geçmişte gerçekleşmiş bir değer üzerinden sınırının çizildiği ve icra edilen yılın konjonktürel yapısını, döviz dalgalanmalarını ve enflasyonun etkilerini içermediği, bu nedenle özellikle döviz dalgalanmaları ve enflasyonun etkileri, yeni borçlanma yapılmasa bile belediyelerin borçlanma kapasitesinin sürekli değişmesine, hatta aşılmasına yol açtığı ve bu durumun da belediyelerin borçlanma limitlerini olumsuz etkilediği beyan edilmiştir.

İdarece bu izahat 06.01.2022 tarihinde Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’na intikal ettirilmiş ve mevzuat düzenlenmesi için talepte bulunmuştur. 7446 sayılı Çevre Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 7'nci maddesi, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68. maddesinde bazı değişikliklere gitmiş ve 68. maddeye (g) bendi ile “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler tarafından Avrupa Birliği ile katılım öncesi mali işbirliği çerçevesinde desteklenen projelerin finansmanı için yapılan borçlanmalar, çok taraflı yatırım ve kalkınma bankaları ile yabancı devlet kuruluşlarından doğrudan veya İller Bankası Anonim Şirketi aracılığıyla yapılan borçlanmalar ve Su Kanalizasyon ve Altyapı Projesi (SUKAP) kapsamında yürütülecek işler için İller Bankası Anonim Şirketinden yapılan borçlanmalar (d) bendindeki miktarın hesaplanmasında dikkate alınmaz.” hükmü eklenmiştir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68 maddesinin f bendinde;

“Belediyelerin ileri teknoloji ve büyük tutarda maddî kaynak gerektiren alt yapı yatırımlarında Cumhurbaşkanınca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmalar (d) bendindeki miktarın hesaplanmasında dikkate alınmaz. Dış kaynak gerektiren projelerde Hazine ve Maliye Bakanlığının görüşü alınır” hükmü yer almaktadır.

İdare tarafından ayrıca; dış borçlarının büyük bir kısmının metro, katı atık yakma projeleri gibi ileri teknoloji gerektiren projeler olduğu bu yatırımlara ilişkin borçların borç stoku kapsamında değerlendirilmediği kaldı ki bu borçları borç stoku kapsamında değerlendiren Merkezi Yönetim Bütçe Kanunlarındaki ilgili hükmün 2023 yılı itibariyle kaldırıldığı, yukardaki açıklamalar dikkate alındığında İdarenin borçlanma sınırının aşılmadığının görüldüğü ve ayrıca bahse konu bulgunun İdareye ait 2019 yılı denetimi sonrası hazırlanan taslak raporda yer aldığı ancak taslak rapora verilen cevap sonrasında Sayıştay'a ait 2019 raporlarında bu bulguya yer verilmediğinin görüldüğü beyan edilmiştir.

Ancak Bulgu;

Muhasebe anlamında borç olarak tanımlanabilecek bütün yükümlülüklerinin İdarece altından kalkılamayacak bir boyuta ulaşmasına dikkat çekmek için kaleme alınmıştır. Borçlanma aktif bir süreç olsa da 31.12.2022 tarihi itibarıyla bilançoda görülen resim 68’inci madde hükmüne göre borç sayılan tüm yükümlülüklerin en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin yeniden değerleme oranıyla artırılan tutarının bir buçuk katının 13.094.389.594,90 TL üzerinde olduğudur.

7446 sayılı Çevre Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 7'nci maddesi ile 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68. maddesinde yapılan değişiklikler ise 2023 yılından itibaren hüküm taşımaya başlayacaktır.

Ayrıca, Belediye bilançosu ile aktif ve pasif hesapların tanımlandığı ve düzenlendiği Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği uyarınca bir değerlendirme yapılırsa:

-Finansal (mali) borçlar; belediyeler tarafından kredi kuruluşları ve mali piyasadan temin edilen borçları,

-Faaliyet borçları; belediyelerin yaptıkları ihaleler yoluyla alınan mal ve hizmet alımları ile yapım işleri karşılığında mali yıl içinde ödeme emri belgesine bağlandığı halde, nakit yetersizliği nedeniyle ilgililerine ödenemeyen tutarları,

-Vergi ve Sosyal Güvenlik Borçları (kamu alacakları); belediyelerin faaliyetlerinden ve sosyal güvenlik kesintilerinden kaynaklanan kamuya ödenmesi gereken borçları,

-Diğer yükümlülükler ise; yukarıda sayılanlar dışında kalan yabancı kaynakları, ifade etmektedir.

5393 sayılı Kanun'un 68'inci maddesinde kanun koyucu tarafından belediyenin borçlanma süreci ve borçlanma tavanı açıklanmış ve fakat borç stoku hesaplamasında faaliyet, vergi ve sosyal güvenlik borçlarının hesaplanmamasına ilişkin özel bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Ancak, 5393 sayılı Kanun'un borçlanma tavanını düzenleyen 68'inci maddesinin

(d) bendi, hâlihazırda yürürlükte olan 21.02.2005 tarihli ve B050MAH0740001/45201 sayılı İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü (Çevre, Şehircilik ve İlkim Değişikliği Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü) Yazısı ve Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği birlikte değerlendirildiğinde; belediyelerin finansal/mali, faaliyet/piyasa ve kurum ve kişilere olan tüm yükümlülüklerinin, borçlanma yoluyla elde edilip edilmediğine bakılmaksızın bütünsel olarak borç tanımı içerisinde değerlendirildiği ve herhangi bir istisna düzenlemesine yer verilmeden borç stoku tutarı içerisine dâhil edildiği görülmektedir. Dolayısıyla İçişleri Bakanlığı Genelgesinin yürürlük ve hukukiliğinden önce mahiyeti itibarıyla muhasebe anlamında değerlendirmek borç stokunu hafifletmek anlamında önem kazanmaktadır.

Bununla birlikte, 5393 sayılı Kanun'un 68'inci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, dış borçlanmanın kural ve yöntemleri 4749 sayılı Kanun'a atıf yapılarak vurgulanmıştır. 4749 sayılı Kanun'da yer alan devlet iç ve dış borç tanımlarından yola çıkılarak belediyelerin bilançolarının pasifinde yer alan yükümlülüklerin tamamının borç stok tutarına dâhil edilmeyeceği değerlendirmesinin yerinde olmadığı düşünülmektedir. Bahsi geçen bentte yer alan atıfla sadece belediyelerin dış borçlanma yapabilme yöntemleri 4749 sayılı Kanun'a bağlanmıştır. 4749 sayılı Kanun'da yer alan iç ve dış borç tanımlarından hareketle borç stoku tanımlaması yapılabilmesi, belediye borçlanmalarının temel mevzuatı olan 5393 sayılı Kanun ve alt mevzuat düzenlemelerine aykırılık teşkil etmektedir.

Ek olarak, Genel Yönetim Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği ile Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin ilgili maddeleri birlikte değerlendirildiğinde finansal borçlar dışında yer alan, ancak niteliği itibariyle finansal borç olarak kabul edilebilecek (320- Bütçe Emanetleri Hesabı gibi) borç kalemlerinin de bulunduğu görülmektedir. Yani bir yükümlülük doğuran ve/veya geri verilmek üzere alınan ve ödenmesi gereken bir ekonomik değerin

borçlanma kapsamına alınmaması, hem borçlanma kavramına hem de mali tabloların varlık amacına aykırılık teşkil etmektedir. Kaldı ki, faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı belirlenirken, bilançoda yer alan kaynakları (kısa ve uzun vadeli yabancı kaynakları) oluşturan hesap grubu kalemlerinin tamamı dikkate alınmamakta, söz konusu yönetmeliklerin ilgili maddeleri gereğince sadece borçlanma niteliği taşıyan kalemleri dikkate alınmaktadır. Bu nedenlerle niteliği itibariyle finansal borç olarak kabul edilebilecek borç kalemleri ile finansal kuruluşlardan (iç ve dış kaynaklı) ve İller Bankasından kullanılan kredilerin borç stok tutarına dâhil edilmesi gerektiği değerlendirilmektedir.

Sürdürülebilir borç yönetimi, gelir-gider dengesi ve yatırımların stratejik yönetim anlayışı çerçevesinde oluşturulmasının ve böylece mali disiplin sağlanmasının en önemli öğesini oluşturmaktadır.

Sonuç olarak, İdare tarafından borçlanma sınırına riayet edilmesi ve mevcut borç stoku tutarının, borçlanma sınırının altına çekilene kadar yeni bir borçlanmaya gidilmemesi gerekmektedir.