Karar Künyesi
İdare ile TÜM YEREL-SEN arasında akdedilen sosyal denge sözleşmesinde, mevzuatın belirlediği tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı düzenlenmiştir:
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun 32’nci maddesine göre; 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı KHK'nin Ek 15'inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi
üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında, Toplu Sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilecektir.
375 sayılı KHK’nin Ek 15’inci maddesinde ise; sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarının, 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan Toplu Sözleşme’de belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında yapılabilecek sözleşmeyle belirleneceği belirtilmiştir.
4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme’nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinin (1) numaralı fıkrasında da; sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ü olarak belirlenmiştir.
Yukarıda belirtilen yasal düzenlemeden de görüleceği üzere, sosyal denge sözleşmesinde düzenlenen tazminatın tutarı; görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre belirlenebilecek, ancak, mevzuatında belirtilen tavan tutarı aşamayacaktır.
Diğer yandan; 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesinde, 15.03.2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebileceği; bu tarih itibariyle yürürlükte bulunan sözleşmeler uyarınca unvanlar itibariyle ödenebilecek aylık ortalama tutarların 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan Toplu Sözleşme’de belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda eski sözleşmede unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutarların, mevzuatında belirtilen tarihe kadar tavan tutar olarak esas alınabileceği hüküm altına alınmıştır. Dolayısıyla, yeni imzalanacak sosyal denge sözleşmelerinde yukarıda belirtilen şekilde, 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve
11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmelerdeki personel lehine olan hükümler dikkate alınabilecektir.
Yukarıda da belirtildiği üzere; Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dördüncü bölümünün 1’inci maddesinin (1) numaralı fıkrasında belediyelerin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, ödenebilecek sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarı, en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %100’ü olarak belirlenmiş ve tazminatın bu tutarı aşmamak kaydı ile ödenebileceği karara bağlanmıştır.
Buna göre; şayet 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan bir sözleşme var ise, bu sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle ödenebilecek aylık ortalama tutarlar ile 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan Toplu Sözleşme’de belirlenen tavan tutar (en yüksek Devlet memuru aylığının-ek gösterge dâhil %100’ü) kıyaslanacak ve yeni sözleşmede belirtilmek şartıyla hangisi yüksek ise unvanlar itibariyle ödemeye esas alınabilecektir.
İdarenin sosyal denge tazminatı ödemelerinin incelenmesi neticesinde; İdare ve personel arasında 15.03.2012 tarihinden önce imzalanmış ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sosyal denge sözleşmesi olduğu ancak, en son sözleşmenin mevzuatında belirtilen şekliyle düzenlenmediği ve personelin tazminat tavan tutarının mevzuatına göre tespit edilmediği; İdare tarafından 2019 yılında personele ödenen sosyal denge tazminat tutarlarının tespitinde yukarıda belirtilen kıyaslama ve mevzuat hükümlerine aykırı olarak gerek eski sözleşmede gerekse de Toplu Sözleşme’de yer alan tavan tutarların aşıldığı tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespitinden sonra; İdare tarafından Sözleşmenin ILO’nun 98 sayılı Örgütlenme ve Toplu Görüşme Hakkı Sözleşmesi, Anayasa’nın 53' üncü maddesi ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu hükümlerine uygun yapıldığı,
Sözleşmenin belediye meclisinin yetki ve sorumluluğunda olan bütçe hakkına uygun olarak düzenlendiği ve bulgunun bu hususu dikkate almadığı,
Bu sözleşme ile yapılan ödemede, 5393 sayılı Belediye Kanununun 49’uncu maddesi gereği tespit edilen, personel giderlerinin bütçe gelirleri ile oranlaması neticesi yüzde 40 sınırı aşılamayacağı,
4688 sayılı Kanun’un 32’inci maddesi ile Toplu Sözleşme dönemi içerisinde yapılacak sözleşmelerle ilgili herhangi bir tavan getirilmediği, Kanun’un Geçici 14' üncü maddesi ile 15.3.2012 tarihinden önce yapılan sözleşmelerin 31.12.2019 tarihine kadar yine 32' inci madde çerçevesinde herhangi bir şarta bağlı olmaksızın sözleşme yapabilme-yenileyebilme olanağı sağlandığı, değişen mevzuat geçmişe uygulanamayacağından, geçmiş sözleşmeler ile belirlenen ödemeler hakkında en azından 31/12/2019 tarihine kadar işlem yapılamayacağı,
Sayıştay 5. Dairesinin 02.02.2016 tarih ve 148 sayılı kararı ile 13.04.2016 tarih ve 138 sayılı kararı çerçevesinde bu bağlamda belediye ile sendika arasında imzalanan Toplu İş Sözleşmesinin iyileştirme zammına ilişkin düzenlenen hususun 4688 sayılı Kanunun 28’inci maddesinde düzenlenen ödemeler kapsamında bir düzenleme olduğundan bu durumun adı geçen Kanuna aykırılık teşkil etmediği kararları bulunduğu,
Sayıştay Genel Kurulunun 5189/1 sayı ve 14.06.2007 tarihli kararında da vurgulandığı üzere mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemle zarar arasında illiyetin olması gerekirken söz konusu illiyetin de mevcudiyetinden söz edilemeyeceği ifade edilmiştir.
Ancak, kamu idaresinin değerlendirmesi sosyal denge sözleşmelerinin hukuki statüsü ile uyumlu değildir. Şöyle ki:
Uluslararası sözleşmelere göre, kamu emekçilerinin toplu sözleşme yapma hakları vardır. Ülkemizde, kamu çalışanlarının; ekonomik ve sosyal haklarını korumak ve geliştirmek için sendika kurması, işverenleri ile eşit koşullarda ve özgür biçimde toplu pazarlık yapıp sözleşme imzalamasına ilişkin uluslararası sözleşmelerin gereği hem Anayasa hem de 4688 sayılı Kanun çerçevesinde yapılmış, dolayısıyla, sendika kurma ve toplu sözleşme haklarının kullanılması için yapılan yasal düzenlemelerde bahsi geçen antlaşmalar dikkate alınmıştır. Bu bağlamda, 4688 sayılı Kanun’un ilgili maddelerinde Toplu Sözleşme’nin tanımı ve süreçleri ayrıntılı olarak ifade edilmiştir. Ayrıca, Anayasa’nın 128’inci maddesinde Toplu Sözleşme hükümlerinin bağlayıcı olduğu belirtilmiştir. Toplu Sözleşme; uluslararası sözleşmelerde bir hak olarak yer alan ve ülkemizce de kabul edilip anayasa ve yasa düzeyinde düzenlemesi yapılan toplu görüşme, pazarlık ve sözleşme haklarının kullanıldığı hukuki bir metin olup tarafları bağlamaktadır.
Uluslarası sözleşmelere dayanarak sosyal denge sözleşmesi kurulması mümkün değildir. Çünkü uluslararası sözleşmelere uygun olarak iç hukukumuzda düzenlemeler yapılmış ve halihazırda yürürlükte olan bu düzenlemeler çerçevesinde Toplu Sözleşmeler
akdedilmektedir. Sosyal denge ödemelerinin usul ve esasları da Toplu Sözleşme’de yer almaktadır. Dolayısıyla, sosyal denge sözleşmesinde; uluslararası sözleşmelere göre oluşturulmuş iç mevzuatımız bağlamında akdedilen Toplu Sözleşme uyarınca bir ödemenin düzenlenmesi söz konusudur.
Sosyal denge sözleşmesinde düzenlenen tazminatın tutarı; görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre belirlenebilecek, ancak, mevzuatında belirtilen tavan tutarı aşamayacaktır. Mevzuat hükümleri gereği 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan bir sözleşme var ise, bu sözleşmede unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutarlar ile 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan Toplu Sözleşme’de belirlenen tavan tutar (en yüksek Devlet memuru aylığının-ek gösterge dâhil
%100’ü) kıyaslanacak ve yeni sözleşmede belirtilmek şartıyla hangisi yüksek ise unvanlar itibariyle ödemeye esas alınabilecektir. Dolayısıyla sosyal denge ödemeleri belirtilen sınırlar dahilinde yapılabilecektir. Diğer yandan, sosyal denge sözleşmesini, ILO sözleşmeleri ile Anayasa’da yer alan düzenlemelere göre kıyaslamanın kabulü mümkün değildir. Çünkü, sosyal denge sözleşmeleri toplu sözleşme olmayıp mevcut toplu sözleşmenin uygulama metnidir. Toplu sözleşme ise, belli dönemler itibariyle uluslararası sözleşmelere ve iç mevzuatımıza uygun olarak imzalanmaktadır.
Netice olarak; sosyal denge sözleşmelerinin mevzuatına uygun kurulması ve sosyal denge tazminatı ödemelerinde mevzuatında belirtilen tavan tutarlara uyulması gerekmektedir.
B: Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun Geçici 14’üncü Maddesindeki İcazetin Kazanılmış Hak Gibi Değerlendirilmesi
İdare ile TÜM YEREL-SEN arasında akdedilen ve 31.03.2019-31.12.2020 tarihleri arasında geçerli olan sosyal denge sözleşmesi, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4’üncü Dönem Toplu Sözleşme hükümlerine göre düzenlenmiş, ancak, personele yapılan ödemelerde 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşme hükümleri dikkate alınmıştır:
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun 32’nci maddesine göre; 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı KHK'nin Ek 15'inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi
üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında, Toplu Sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilecektir.
375 sayılı KHK’nin Ek 15’inci maddesinde ise; sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarının, 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan Toplu Sözleşme’de belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında yapılabilecek sözleşmeyle belirleneceği belirtilmiştir.
4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme’nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinin (1) numaralı fıkrasında; belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ü olarak belirlenmiştir.
Diğer yandan, 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesinde:
15.03.2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebileceği;
Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32’nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamayacağı;
Söz konusu sözleşmeleri 31.12.2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idarelerin, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanun’da öngörülen Toplu Sözleşme dönemi sonuna
kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabileceği;
Ancak, 32’nci madde uyarınca Toplu Sözleşme’de belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32’nci madde hükümleri esas alınarak 31.12.2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutarın tavan olarak esas alınabileceği;
Bu şekilde yapılacak ödemelerin kazanılmış hak sayılmayacağı; İfade edilmiştir.
Ayrıca, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4’üncü Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dördüncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 7’nci maddesinin (1) fıkrasında; “4688 sayılı Kanunun geçici
14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2019” şeklinde uygulanır.” denilmektedir. Dolayısıyla, geçici maddede belirtilen tarih 31.12.2019 olarak değiştirilmiş olup idarelere tanınan kıyaslama izni belirtilen tarihe kadar uzatılmıştır.
4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesinde belirtildiği üzere; şayet 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan bir sözleşme var ise, bu sözleşmede yer alan tavan tutarlar ile 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na göre yapılan Toplu Sözleşme’de belirlenen tavan tutar (en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %100’ü) kıyaslanacak, hangisi yüksek ise unvanlar itibariyle ödemeye esas alınabilecektir. Ancak, söz konusu kıyaslamanın en son imzalanan sosyal denge sözleşmesinde düzenlenmiş olması gerekmektedir. Zira, yasal düzenlemede söz konusu kıyaslamanın kazanılmış hak gibi her halükarda yapılacağı/ bunun zorunlu olduğu belirtilmemekte; idareye tercih hakkı sunulmaktadır. Bu durumda ise, İdare tercih hakkını nasıl kullandığını yeni sözleşmede düzenleyecektir. Dolayısıyla, yeni imzalanan sözleşmedeki tazminat sınırının; Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4’üncü Dönem Toplu Sözleşme’nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme bölümünde yer alan hükümlere göre
belirlenmesi durumunda, idarenin ödeme yaparken eski sözleşmeyle kıyaslama yapma yetkisi olmayacaktır.
İdarenin sosyal denge tazminatı ödemelerinin incelenmesi neticesinde; 31.03.2019- 31.12.2020 tarihleri arasında geçerli olan sosyal denge sözleşmesinin Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4’üncü Dönem Toplu Sözleşme hükümlerine göre düzenlendiği, ancak personele yapılan ödemelerde 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşme hükümlerinin dikkate alındığı tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; 31.03.2019 – 31.12.2020 tarihlerini kapsayan sözleşmenin 01/01/2012 tarihinde yapılan toplu sözleşmenin devamı niteliğinde olduğu ve 15.03.2012 tarihinden önce mevcut olan sözleşmelerin devamı niteliğindeki sözleşmelerde de cevapta örnek olarak yapılan hesaplama dikkate alındığında bu oran ve belirlenen tavanın aşılmadığı ifade edilmiştir.
Ancak, Bulguda da belirtildiği üzere; idarelere tanınan icazet, 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmeler uyarınca ödenen ortalama aylık tutarların tavan olarak dikkate alınabilmesidir. Geçici 14’üncü maddenin istisna düzenlemelerine ilişkin son tarihlerin sürekli uzatılması, eski sözleşmelerin hem konu hem de rakamsal olarak sürekli yenilenmesi anlamına gelmemektedir. Ancak, idareler söz konusu icazeti geniş bir imkan hükmünde yorumlamış ve eski sözleşmelerdeki tavan tutarları yıllar itibariyle kendi tasarruflarına göre güncellemişler ve tazminat oranlarını mevcut mevzuatın düzenlemesine aykırı olarak sürekli arttırmışlardır. Bu durumda, ödenen tutarlar; 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşmeler uyarınca ödenen ortalama aylık tavan tutarlar olmadığı gibi, dönemler itibariyle yapılan Toplu Sözleşmelerdeki tavan tutarlar ile Geçici 14’üncü maddedeki icazetle de uyarlı olmamıştır.
Sosyal denge sözleşmesi; toplu iş sözleşmesi ya da toplu sözleşme statüsünde olmayıp Toplu Sözleşmelerin sosyal denge tazminatına ilişkin hükmünün uygulama metnidir. Bu nedenle, sosyal denge sözleşmelerinin uluslararası sözleşmelere göre akdedilmesi gerektiğinin savunulması hukuken kabul edilebilir değildir.
Geçici 14’üncü maddede idarelere geniş bir icazet verilmemektedir; bu nedenle, kıyaslamada idareler 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de
yürürlükte olan sözleşmelerde düzenlenen mali haklar ve bu sözleşmeler uyarınca ödenen ortalama aylık tavan tutarlar/rakamlar ile bağlıdır.
Netice olarak; Sosyal denge sözleşmesinin Toplu Sözleşme hükümlerine göre kurulması durumunda, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesindeki icazetin kazanılmış hak gibi değerlendirilmemesi; 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan ve 11.04.2012 tarihinde de yürürlükte olan sözleşme hükümlerinin dikkate alınması isteniyorsa, sosyal denge sözleşmesinin buna göre düzenlenmesi ve imzalanması gerekmektedir.