Yapım işi ihalesinde belirlenen fiyat dışı unsurların gerektirdiği objektif kriterlere, nispi

ağırlıklarına ve hesaplama yöntemine yönelik gerekçeli bir açıklama belgesinin hazırlanmadığı ve yapılan puanlama neticesinde geçerli en düşük teklif bedeli üstündeki teklife ihalenin verildiği görülmüştür.

İdare tarafından gerçekleştirilen bazı yapım işi ihaleleri, ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi aşamasında fiyat ile birlikte fiyat dışı unsurlar da baz alınarak ve her bir unsur için ihale dokümanında belirlenen puanlar üzerinden değerlendirme yapılarak sonuçlandırılmaktadır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İhalenin karara bağlanması ve onaylanması” başlıklı 40’ıncı maddesinde bu uygulamaya bir takım kısıtlamalar altında izin verilmektedir. Kanunda yer aldığı üzere, ihale dokümanında belirlenen fiyat dışı unsurların işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi açılardan İdareye, gerek işin yapılması esnasında gerekse tamamlanan işten elde edilecek fayda noktasında katkı sağlayıcı özellikte olması gerekmektedir.

Ancak yapılan denetimde, Manisa Büyükşehir Belediyesi Gölmarmara, Gördes, Saruhanlı İlçelerinde Prestij Caddesi ve Muhtelif Yol Kaldırım Yapılması İşi ihalesinde, İdarece belirlenen fiyat dışı unsurların ekonomik açıdan hangi avantajlar sağlayacağı gerekçeleriyle ortaya konulmamıştır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İhalenin karara bağlanması ve onaylanması” başlıklı 40’ıncı maddesinin ikinci fıkrasında;

“Ekonomik açıdan en avantajlı teklif, sadece fiyat esasına göre veya fiyat ile birlikte işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi fiyat dışındaki unsurlar da dikkate alınarak belirlenir. Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin fiyat dışındaki unsurlar da dikkate alınarak belirleneceği ihalelerde, ihale dokümanında bu unsurların parasal değerleri veya nispi ağırlıkları belirlenir” hükmü yer almaktadır.

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “İhale işlem dosyası” başlıklı 21’inci maddesinin (c) bendinde; “Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin fiyatla birlikte fiyat dışı unsurlar da dikkate alınarak belirleneceği ihalelerde; fiyat dışı unsurlara, bu unsurların parasal değerlerine veya nispi ağırlıklarına ve hesaplama yöntemine yönelik düzenlemenin gerekçelerinin yer aldığı açıklama belgesi” denilmek suretiyle fiyat dışı unsur olarak belirlenen kriterlerin ve hesaplama yöntemlerinin gerekçelerinin ihale işlem dosyasında yer alacağı belirtilmiştir.

Aynı Yönetmelik’in “Fiyat dışı unsurlar ve bu unsurlara yönelik düzenleme” başlıklı 62’nci maddesinde;

“(1) İhale konusu işin özelliği göz önünde bulundurularak işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer, süre gibi unsurlar fiyat dışı unsur olarak belirlenebilir.

1. Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin, fiyat ile birlikte fiyat dışı unsurların da dikkate alınarak belirleneceği ihalelerde; fiyat dışı unsurların parasal değerleri veya nispi ağırlıkları ile hesaplama yöntemi ve bu unsurlara ilişkin değerlendirmenin yapılabilmesi için sunulacak belgeler idari şartnamede açıkça belirtilir.

2. Fiyat dışı unsurlar, bir marka veya model esas alınarak rekabeti ortadan kaldırıcı bir şekilde belirlenemez.

3. Fiyat dışı unsurlara, bu unsurların parasal değerlerine veya nispi ağırlıklarına ve hesaplama yöntemine yönelik düzenlemeyi yapan birim veya görevliler tarafından gerekçeli bir açıklama belgesi hazırlanır ve bu belge ihale onay belgesinin ekinde yer alır”

Denilmektedir.

Yukarıda yer alan Kanun ve Yönetmelik hükümleri birlikte değerlendirildiğinde,

İdareler tarafından ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi esnasında sadece fiyat baz alınabileceği gibi, fiyatla birlikte işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi fiyat dışı unsurların da dikkate alınabileceği anlaşılmaktadır. İdarenin sadece fiyat unsuruna göre ihaleyi sonuçlandırmaya öncelik verme zorunluluğu bulunmamaktadır.

Ancak, idareye tanınmakta olan fiyat dışı unsurların en avantajlı teklifin belirlenmesi konusundaki esneklik, kamu kaynaklarının verimli kullanılması ve ihtiyaçların uygun şartlarla sağlanması ilkelerini ihlal etmemelidir.

Dolayısıyla, işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi unsurlar açısından fiyattan ayrılabilir ve ekonomik değeri olan bir unsurun belirlenemediği durumlarda sadece fiyat esas alınarak ihalenin sonuçlandırılmalıdır. Aksi bir durumda, yani ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesinde saydamlığı bozan, rekabeti engelleyen, kamu kaynaklarının verimli ve ekonomik bir surette kullanılmasına hizmet

etmeyen ve ölçülebilir ekonomik bir değeri bulunmayan ölçütlerin fiyat dışı unsur olarak kabul edilmesi ihale sistematiği açısından mümkün değildir.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin 53.3’üncü maddesinde de fiyat dışı unsurlara ilişkin düzenleme bulunmaktadır.

Söz konusu Tebliğ’in “Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin fiyat dışındaki unsurlar da dikkate alınarak belirlenmesi ile ilgili hususlar” başlıklı 53.3’üncü maddesinde;

“53.3.1. Kanunun 40’ıncı maddesi uyarınca, ekonomik açıdan en avantajlı teklif; sadece fiyat esasına göre belirlenebileceği gibi fiyat ile birlikte işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi fiyat dışındaki unsurlar dikkate alınarak belirlenebilmektedir. Ekonomik açıdan en avantajlı teklif sahibinin hangi yöntem kullanılarak belirlenebileceği hususu tamamen idarenin takdirinde olup fiyat dışı unsurlar kullanılarak belirlenmesi durumunda aşağıdaki esaslara uyulması gerekmektedir.

1. Fiyat dışı unsurların, Kanunun 5’inci maddesinde belirtilen ilkelere halel getirmeyecek bir biçimde idari şartnamede açık ve net olarak düzenlenmesi gerekmektedir.

2. İdari şartnamede fiyat dışı unsur olarak belirlenen hususların parasal değerlerinin veya nispi ağırlıklarının belirlenmesi gerekmektedir.

3. Fiyat dışı unsur olarak yalnızca niceliksel unsurların belirlenmesi zorunlu olmayıp bu kapsamda niteliksel belirlemeler de yapılabilir. Bu bağlamda, ihale konusu işin beklenen kaliteye uygun olarak gerçekleştirilmesini sağlamaya yönelik parametreler, kamuya karşı yükleniminde bulunan işlerin miktarı veya tutarı bakımından kapasite durumu ya da ihale konusu işi oluşturan bileşenler itibariyle isteklinin teklifi ile yaklaşık maliyet yapısının birbiri ile uyumu gibi hususlar fiyat dışı unsur olarak belirlenebilecektir” denilmektedir.

4734 sayılı Kanun’un 40’ıncı maddesi ile adı geçen Yönetmelik’in 21/c fıkrasında anlaşıldığı üzere, bir ölçütün fiyat dışı unsur olarak belirlenebilmesi için, söz konusu kriterin kamu kaynaklarının ekonomik ve verimli kullanımına hizmet etmesi gerekmektedir. Diğer bir deyişle, ekonomik açıdan en avantajlı teklif belirlenirken fiyat dışı unsur kullanımı sonucu, geçerli teklifler arasında en düşük bedelli tekliften daha yüksek bedelli bir teklifin kabul edilebilmesi için, daha yüksek bedelli teklif ile yapılacak işin, düşük teklif ile yapılacak işe nazaran bir takım niceliksel veya niteliksel artı değerlere sahip olması gerekmektedir. Zira, İdarenin daha yüksek bir bedelle kabul ettiği teklif sonucu yapılacak olan işten, ölçülebilir

nitelikte daha yüksek faydalı bir çıktının beklenmesi 4734 sayılı Kanun’un ilgili düzenlemesinin esasını teşkil etmektedir.

Diğer yandan, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 40’ıncı maddesinde işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi ölçütlerin fiyat dışındaki unsurlar olarak kullanılabileceği belirtilmiş ise de bu unsurların tanımına ilişkin herhangi bir açıklamaya yer verilmemiştir. Bu tanımlar Mülga Mal Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 56’ncı maddesinde yapılmış, yürürlükte olan Yönetmelik’e ise taşınmamış, yapım işleri için ise hiçbir açıklama yapılmamıştır.

İdare tarafından puanlama kriterleri olarak kullanılan ve Mülga Mal Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nde yer alan düzenlemeye göre;

“Kalite: Bir işin belirlenen veya olabilecek ihtiyaçları karşılama yeteneğine dayanan özelliklerinin toplamıdır. Yapılan işin kalitesi, tasarım, üretim, servis ve bakım gibi birbiri ile ilişkili faaliyetlerin her aşamasından etkilenir. Bu hususların objektif olarak değerlendirilmesi ve belgelere dayandırılması gerekir.

Teknik değer: İş bünyesinde kullanılacak girdilerin kullanım alanına bağlı olarak ileri teknolojiler ile üretilmiş olması, kapasite ve verimlilik açısından yeni dizaynlara uygun olması, sistemin ihtiyaca göre taşınabilir olması, sistem tasarımı, yerleşim birimi, montaj ve aksesuarı, işletme koşullarına uygun olması, iş güvenliği açısından gerekli koşulları taşıması, üretim metot ve teknikleri açısından rakipleri ile yarışabilir olması gibi unsurlardan işin özelliğine göre idarelerce uygun bulunanlar dikkate alınabilir.”

Yukarıda yer alan açıklamalardan da anlaşılacağı üzere; kalitenin fiyat dışı unsur olarak belirlendiği durumlarda İdare, hangi pozların ihtiyaçları karşılama konusunda hangi niteliksel kriterleri karşılaması gerektiğini objektif olarak ortaya koyması gerekirken, teknik değerin fiyat dışı unsur olarak belirlendiği durumlarda, belirlenen iş kalemlerinin hangi teknik koşul ve unsurları sağlaması gerektiğini belirlemelidir.

Bahsi geçen yapım işi ihalesinde;

-İhaleye iki adet isteklinin teklif verdiği,

-Fiyat dışı unsur olarak kalite ve teknik değerin dikkate alındığı,

-Kalite ve teknik değer nitelik puanlamasının 65 puan üzerinden yapıldığı,

-15 adet iş kaleminin bu puanlamaya dahil edildiği,

-Puanlama kapsamındaki iş kalemlerine 1, 2 ve 5 puan verildiği,

-İdarece yapılan puanlamanın sadece isteklilerin tekliflerinin yaklaşık maliyete uyumunu ölçmeye yönelik bir puanlama metodu olduğu,

-Puanlama sonucunda ihalenin yüksek teklif veren isteklide kaldığı, Görülmüştür.

İhale işlem dosyasının incelenmesinde,

Seçilen 15 iş kaleminin hangilerinin kalite, hangilerinin teknik değer kapsamında yer aldığına ve bu kapsamda belirlenen iş kalemleri için hangi kalite veya teknik koşulların belirlendiğine ilişkin bilgi yer almamaktadır.

Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesine ilişkin olarak hazırlanan belgede fiyat dışı unsurlara, bu unsurların parasal değerlerine veya nispi ağırlıklarına yer verildiği halde, bu belgede veya ayrıca, hesaplama yöntemine yönelik düzenlemenin gerekçelerinin yer aldığı bir açıklama da bulunmamaktadır.

Fiyat dışı unsurlara ilişkin puanlama iş kalemlerinin yaklaşık maliyeti dikkate alınarak yapılmakla birlikte, fiyat dışı unsurların nispi ağırlıkları dengeli bir şekilde hesaplanmamıştır. Şöyle ki; yaklaşık maliyeti 10.549.433,99 TL olan 18.189-a iş kaleminin 1 puan, yaklaşık maliyeti 9.028.661,48 TL olan Y.15.001/1A iş kaleminin 2 puan, yaklaşık maliyeti 47.652 TL olan Elk8 iş kaleminin 5 puan olarak ağırlıklandırıldığı görülmüştür.

İdare, avantajlı teklif tespiti sürecinde kalite ve teknik değeri fiyat dışı unsur olarak belirlemiş olmakla beraber, kaynakların verimli kullanılması ilkesi çerçevesinde, bu unsurları hangi objektif koşulları dikkate alarak tespit ettiğini ve nispi olarak ağırlıklandırdığını, hesaplama yöntemine yönelik düzenlemenin gerekçelerini ortaya koymamıştır.

Bu itibarla, ekonomik açıdan en avantajlı teklifin fiyat dışındaki unsurlar da dikkate alınarak belirlendiği ihalelerde, fiyat dışı unsurların gerektirdiği objektif kriterlere, nispi ağırlıklarına ve hesaplama yöntemine yönelik gerekçeli bir açıklama belgesinin hazırlanması ve bu belgenin ihale onay belgesi ekinde yer alması gerekmektedir.