Karar Künyesi
Karar Türü:
Sayıştay 5. Daire Kararı
Karar Tarihi:
9/22/2022
Karar No:
7
Esas No:
544
KARAR
Sosyal denge
…………….. Belediyesi ile ………………… arasında imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesi (SDS) gereğince memur ve sözleşmeli personele yapılan Sosyal Denge Tazminatı (SDT) ödemelerinde tavan sınırların aşılması suretiyle …………………….. TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak,
Uluslararası Çalışma Örgütünün değişik tarihlerde gerçekleştirdiği Genel Konferanslarında kabul edilen ve Türkiye Büyük Millet Meclisince de birer kanunla onaylanmasının uygun bulunması üzerine tasdik edilen sözleşmelerle, kamu hizmetlerinde çalışanların örgütlenme hakkı ve istihdam koşullarının belirlenme yöntemleri konularında bazı hakların sağlanması yoluna gidildiği görülmektedir. Her ne kadar Anayasamızın 90 ıncı maddesinin son fıkrası uyarınca, usulüne uygun olarak yürürlüğe konmuş uluslararası antlaşmalar kanun hükmünde olup bunlar hakkında anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesi’ne başvurulamamakta ise de, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 7 nci maddesine göre “Yasama yetkisi” Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir ve bu yetki devredilemez. Anayasa’nın 128 inci maddesinde ise memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. 08.08.1951 tarih ve 5834 sayılı yasayla onaylanması uygun bulunan ve 14.08.1951 tarihli Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 98 no.lu ILO sözleşmesinde, çalışanlara toplu pazarlık ve toplu sözleşme hakkı getirilmiştir; ancak çalışanlara tanınacak mali hakların sözleşme ile serbestçe belirlenebileceği ve imzalanacak bu sözleşmenin de normlar hiyerarşisine göre Kanun hükümlerinin üzerinde olacağına dair bir hüküm yer almamaktadır. Anayasa’nın 90 ıncı maddesi bir Anayasa hükmü olduğu gibi 128 inci maddesi de bir Anayasa hükmüdür. Dolayısıyla her iki hükmün beraber değerlendirilerek memurlara toplu sözleşme hakkı verilmekle birlikte; yapılacak sözleşmelerde kanunlarla belirlenen usul ve esaslara uyulması gerekmektedir.
Diğer bir ifadeyle, temel hak ve özgürlüklerden olan sendikal örgütlenme ve toplu sözleşme yapma özgürlüğü uluslararası sözleşmeler ve Anayasa ile güvence altına alınmıştır. Ancak uluslararası sözleşmeler ile bu haklara ilişkin genel çerçeve çizilmiş olup mali ödemeler gibi ayrıntılı konular hakkında bir düzenleme yapılmamıştır. Uluslararası sözleşmeleri imzalayan ülkelerin birbirinden farklı sosyo-ekonomik durumları ve mali güçleri dikkate alındığında uluslararası sözleşmeler ile bu türden ayrıntıların belirlenmesi mümkün görünmemektedir. ILO sözleşmelerinde de sendikal örgütlenme ve toplu sözleşme hakkının korunmasına ilişkin temel hükümler yer almakta olup bu özgürlüklerin uygulanmasına ilişkin düzenlemeler ülkelerin kendi iç hukuk metinlerine bırakılmıştır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde; “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.
Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir” hükümleri yer almaktadır.
Anayasanın mezkur 53 üncü maddesi doğrultusunda 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 15 inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.”
denilmektedir.
4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32 nci maddesinde; “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” denilmekle birlikte aynı Kanun'un Geçici 14 üncü maddesinde de; “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz”
hükümlerine yer verilmiştir.
Yukarıda sıralanan madde hükümleri ile Yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline hangi usul ve esaslara göre sosyal denge tazminatı ödeneceğinin 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32 nci maddesi ile, Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek ödenecek tazminatın aylık tutarının nasıl belirleneceğinin ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesi ile belirtildiği görülmektedir.
01.09.2019 tarih ve 30875 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 01.01.2020-31.12.2021 tarihleri için geçerli 28.08.2019 tarih ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı dördüncü bölümünün, “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1 inci maddesinin birinci fıkrasında;
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine,4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.”
“Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6 ncı maddesinin birinci fıkrasında; “4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31.12.2015” ibaresi “31.12.2021” şeklinde uygulanır.
ikinci fıkrasında da; “Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz.”
düzenlemeleri yer almaktadır.
2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6 ncı maddesinin ikinci fıkrası; “Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz.” şeklinde düzenlenerek sosyal denge tazminatına ilişkin ödeme tutarının hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamayacağı açık bir şekilde ifade edilmiştir. Nitekim bu hüküm önceki toplu sözleşmelerde yer almayan ve ilk defa anılan Hakem Kurulu Kararı ile getirilen bir düzenlemedir.
Anayasanın 53 üncü maddesinde yer alan “Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir.” ve Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna ilişkin düzenlemelerin yapıldığı 4688 sayılı Kanunun 34 üncü maddesinin altıncı fıkrasında yer alan “Kurul kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir.” hükümleriyle, Hakem Kurulu Kararlarının kesin olduğu ve toplu sözleşme hükmünde olduğu hususunda da herhangi bir tereddüt bulunmamaktadır.
Sorumlular savunmalarında; 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun geçici 14 üncü maddesi hükmünde 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan toplu sözleşme hükümlerinin sözleşme süresi sonuna kadar devam edeceğine yer verildiğini ve daha sonra yapılan çeşitli düzenlemelerle bu sürenin sorgu yılını da kapsayan 31.12.2021 yılına kadar uzatıldığını, ……………………. Belediye Başkanlığı ile yetkili sendika arasında 15.03.2012 tarihinden önce sözleşme imzalandığını ve yeni sözleşmenin de daha önce imzalanmış olan bu sözleşmenin revize edilerek devamı niteliğinde ve 4688 sayılı yasanın geçici 14 üncü maddesi çerçevesinde 1 ay içerisinde yenilenen bir sözleşme olduğunu ve de aylık tavan tutar uygulamasının bu sözleşme açısından bağlayıcılığı bulunmadığını ifade etmişler ise de;
01.01.2020 ve 31.12.2021 yıllarını kapsayan, Hakem Kurulu Kararının Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin bölümünün 6 ncı maddesinin ikinci fıkrasında yer alan; “Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz.” hükmüyle, 15.03.2012 tarihinden önce idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmeler de dahil olmak üzere, belediyelerde görev yapan personele yapılabilecek sosyal denge tazminatı tavan tutarının hiçbir şekilde Hakem Kurulu Kararının Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin bölümünün 1 inci maddesinin birinci fıkrasıyla belirlenen en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ünü geçmemesi öngörülmüştür. Yine, söz konusu değişiklik ile sosyal denge ödemesi için bazı şartlar ve limit getirilerek sınırsız ve keyfi ödemelerin önüne geçilmek amaçlanmıştır. Nitekim Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6 ncı maddesinin birinci fıkrası süreyi uzatırken ikinci fıkrası da 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarın aşılamayacağını açıkça belirtmiştir.
Diğer bir ifadeyle, 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı dördüncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1 inci maddesinin birinci fıkrası sosyal denge ödenmesine ilişkin genel bir kuralı belirlerken, “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6 ncı maddesinin bir ve ikinci fıkraları da Sosyal denge ödenmesinin uygulanmasına ilişkin düzenlemeyi tereddüte mahal vermeyecek bir şekilde hükme bağlamıştır.
Bu kapsamda, sosyal denge ödemeleri Kanuni sınırlar içinde kalmak şartıyla sözleşme hükümlerine göre ödenecektir. Yapılacak ödemenin aylık brüt tutarı hiçbir halde 01.09.2019 tarih ve 30875 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 01.01.2020-31.12.2021 tarihleri için geçerli 28.08.2019 tarih ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı dördüncü bölümünün 1 ve 6 ncı maddesinde yer alan hüküm gereği 2021 yılının ilk yarısı için aylık ……………………. TL ve ikinci yarısı için aylık ………………………. TL’yi geçemeyecektir. Sosyal denge sözleşmesi kapsamında sosyal denge yardımı, ikramiye veya ölüm yardımı gibi çeşitli adlar altında yapılan ödemeler niteliği itibariyle sosyal denge ödemesi olup tavan uygulamasına tabidir. Sosyal denge sözleşmesinde çeşitli isimler altında farklı ödeme çeşitleri belirlenmesi bu ödemenin niteliğini değiştirmemektedir. Bu ödemeler toplamı tavan uygulamasına tabi olup, o ay içinde bu kapsamda ödenen tutarın en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ünü geçmemesi gerekir.
Yine sorumlular savunmalarında sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin tavan tutarın tespitinde, en yüksek devlet memuru aylığı olarak sadece gösterge ve ek gösterge aylık toplamının alınmasının yanlış olduğunu, bu tutara taban aylık ve kıdem aylık tutarlarının da dahil edilmesi gerektiğini ifade etmişler ise de;
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 43 üncü maddesinde; “Bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylık ve ek göstergeleri aşağıda gösterildiği şekilde tespit edilir:
A) Aylık Göstergesi: Bütün sınıflar itibariyle her derece ve kademenin aylıklarının hesaplanmasına esas teşkil edecek Aylık Gösterge Tablosu aşağıdaki I Numaralı Cetvelde gösterilmiştir.
B) Ek Gösterge: Bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylıkları; hizmet sınıfları, görev türleri ve aylık alınan dereceler dikkate alınarak bu kanuna ekli I ve II sayılı cetvellerde gösterilen ek gösterge rakamlarının eklenmesi suretiyle hesaplanır. ..” hükmüne ve 155 inci maddesinde de; “Bu Kanunun 36 ncı maddesinde yer alan sınıflara ait gösterge tablosundaki rakamların, genel bütçe kanununda o yıl için tespit edilen katsayı ile çarpılması sonucunda bulunacak miktar, sınıfların derece ve kademelerindeki memurların aylık tutarlarını gösterir.” hükmüne yer verilmek suretiyle aylık tanımının Kanunda her derece için tespit edilen gösterge rakamı ile varsa görevin niteliğine göre belirlenen ek gösterge rakamının toplamının aylık katsayı ile çarpımı sonucu bulunan tutarı ifade ettiği belirtilmiştir.
Ayrıca, memurlara ödenecek taban aylığı ile kıdem aylığının düzenlendiği 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1 inci maddesinin (A) bendinin son paragrafında; “Bu göstergeler 657 sayılı Kanun ve diğer personel kanunlarına ve kanun hükmünde kararnamelere göre her ne ad altında olursa olsun ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, ücret ve benzeri ödemelerin hesabında dikkate alınmaz.” denilmek suretiyle, taban aylığı ve kıdem aylığının başka bir ödemenin hesabında dikkate alınmayacağı hükme bağlanmıştır.
Nitekim, Danıştay 1. Dairesinin …………………. Esas, ……………………. Karar sayılı İçtihat Kararında da; “657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 155 inci maddesinde bu Kanunun 36 ncı maddesinde yer alan sınıflara ait gösterge tablosundaki rakamların, genel bütçe kanununda o yıl için tespit edilen katsayı ile çarpılması sonucunda bulunacak miktar, sınıfların derece ve kademelerindeki memurların aylık tutarlarını göstereceği, aynı Kanunun göstergeler başlıklı 43 üncü maddesinin değişik (b) bendinde ise, bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylıklarının, hizmet sınıfları, görev türleri ve aylık alınan dereceler dikkate alınarak bu Kanuna ekli 1 ve 2 sayılı cetvellerde gösterilen ek gösterge rakamlarının eklenmesi suretiyle hesaplanacağı hükmü yer almaktadır. Bu hükümlerde, aylık tanımının; 657 sayılı Kanunda her derece için tespit edilen göstergeler ile varsa görevin niteliğine göre belirlenen ek göstergeler toplamının kanunlar gereği saptanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunan tutarı ifade ettiği anlaşılmaktadır.” denilmek suretiyle, aylık tanımına açıklık getirmiş bulunmaktadır.
Yine, 28.08.2019 tarih ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nın “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı 4 üncü bölümünün ‘‘Sosyal denge tazminatı’’ başlıklı 1 inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %100’üdür.” şeklinde düzenlemeye gidilmiş ve tavan tutarın en yüksek devlet memuru aylığının %100’ü olduğu ifade edilerek aylığa nelerin ilave dileceği parantez içinde gösterilmiştir. Görüleceği üzere aylığın hesaplanmasında ek göstergenin dahil edileceği belirtildiği halde taban aylık ve kıdem aylıktan bahsedilmemiştir.
Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;
01.04.2019 tarihinde ………………….. Belediyesi ile …………………. Sendikası (…………………..) arasında imzalanan ve 01.04.2019-15.01.2020 tarihleri arasını kapsayan toplu iş sözleşmesinin “Mali Haklar” başlıklı 6 ncı bölümünün;
“İyileştirme Zammı” başlıklı 25 inci maddesinde;
“a) İş bu toplu sözleşme çerçevesinde …………………Belediyesinde çalışan memur ve sözleşmeli personelden, ……………. üyesi çalışanlara, ………………….. üyesi olmayıp dayanışma aidatı ödeyen çalışanlara, başka bir sendikaya üye olan çalışanlara, birinci bölümünde belirtilen hukuksal dayanaklar çerçevesinde iyileştirme zammı olarak, halen almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ayın maaş günü net olarak; ………………….. TL ödenir.
b) ……………… Belediyesinde Norm Kadro içerisinde yer alan asil müdür için ……………… TL (Net) Vekil müdür için ……………. TL (Net), diğer müdürlüklerden farklı olarak Özel Kalem Müdürlüğü için bu ücret ……………. TL (Net), ve Başkan yardımcılığı için …………………. TL (Net), tutarında ücret, olmak üzere toplu sözleşme ücretine ek olarak ödenir. Ancak vekil müdürün raporlu ve izinli olduğu günler için hesaplanacak bedel bu ücretten düşülerek yerine görevlendirilen vekillere verilecektir.
c) ……………….Belediyesi Mali Hizmetler Müdürlüğü’nde veznedarlık görevini fiilen yürüten personele almış olduğu sosyal denge tazminatına ilaveten ………………. TL (Net), Yazı İşleri Müdürlüğü'ne bağlı Evlendirme Memurluğunda nikâh işlemleri için mesai yapan personele almış olduğu sosyal denge tazminatına ilaveten ……………….. TL (Net) ödenir.” denilerek,
26 ıncı maddesinde yakacak yardımı, 27 inci maddesinde ikramiyeler, 28 inci maddesinde de öğrenim yardımına ilişkin düzenlemeler yapılmıştır.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde, 2021 yılı için sosyal denge tazminatının tavan tutarı ilk 6 aylık dönemde (…….) brüt ……………….. - TL, ikinci 6 aylık dönem için (…….) brüt ………………….. -TL olarak belirlendiğinden, Belediye ile sendika arasında imzalanan sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşme ile belediye personeline mevzuatın öngördüğü limitlerin üzerinde sosyal denge tazminatı ödenerek kamu zararına sebebiyet verildiği anlaşılmıştır.
Sorumluluk yönünden yapılan inceleme;
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediye Başkanı” başlıklı 37 nci maddesinde Belediye Başkanının belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu ifade edilmiştir. Bu hükümden hareketle Belediye Başkanı veya onun yetkili kıldığı Başkan Yardımcısının imzaladığı sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşme, temsilcisi olduğu idare için bağlayıcılık taşımakta olduğundan, mevzuata aykırı hükümler içeren sözleşmeyi imzalayan sıfatıyla harcama talimatını veren Belediye Başkanının oluşan kamu zararından dolayı sorumluluğu bulunsa da;
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme imzalanması” başlıklı 32 nci maddesinde; “…Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” denilerek yapılacak sözleşmenin, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanacağı açıkça ifade edilmiştir.
…………………… Belediyesinde; 01.01.2021-31.12.2021 tarihleri arasında yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri dayanağının …………. gün ve ………….. sayılı (Toplantı No:……………, Birleşim No: ……………) Meclis kararı üzerine imzalanan 01.04.2019 tarihli Sosyal Denge Sözleşmesi olduğu anlaşılmaktadır.
Anılan meclis kararında; Belediye ile …………………. arasında imzalanan Toplu İş Sözleşmesinin süresinin 31.03.2019 tarihinde dolduğu, Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32 nci maddesine istinaden, Belediyede görev yapan memur ve sözleşmeli personele, sosyal denge tazminatı ödenmesi için yetkili sendika aracılığıyla 15.01.2020 tarihine kadar geçerli olacak Sosyal denge sözleşmesini yapmak üzere Belediye Başkanına oybirliği ile yetki verildiği görülmektedir.
………………. gün ve ……………….. sayılı sayılı Meclis kararına istinaden 01.04.2019 tarihinde taraflar arasında bağıtlanan sözleşmenin “Yürürlük ve Süre” başlıklı 8 inci maddesinde yer alan “Yeni sözleşme imzalanıncaya kadar, eski sözleşme hükümleri geçerlidir.” hükmü gereğince de 2021 yılı için sosyal denge tazminatı ödemelerinin yapılmasına devam edildiği anlaşılmaktadır. Ancak, 4688 sayılı Kanun’un 32 nci maddesi hükmü gereğince imzalanacak sözleşmenin toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanması da gerekmektedir.
Nitekim, ……………… gün ve ………………… sayılı sayılı Meclis kararında da belirtildiği üzere eski tarihli sözleşme 31.03.2019 tarihi itibariyle bitmiş ve imzalanacak sözleşmenin 15.01.2020 tarihine kadar geçerli olacağı belirtilmiştir. Buna rağmen ……………….Belediyesinde eski tarihli sözleşme dayanak gösterilerek personele sosyal denge tazminatı ödemelerine devam edilmiştir. Bu kapsamda sorumluluk yönünden, her ne kadar 01.04.2019 tarihli sözleşme Kanuna aykırı düzenlemeler içerse de, süresi biten sözleşmeye dayanarak yapılan ödemeler sonucu oluşan kamu zararından sözleşmeyi imzalayan sıfatıyla Eski Belediye Başkanını sorumlu tutmak yapılan açıklamalar çerçevesinde mümkün bulunmamaktadır.
Yine sorumlulardan Harcama Yetkilisi ……………… (…………….. Md.V.) yazılı ve duruşma esnasında yapmış olduğu sözlü savunmasında; yazılı savunmasını tekrar vurgulamak istediğini, yapılan tüm iş ve işlemlerin belediyeye kayyum olarak atanan başkan vekilinin onayından geçtiğini, maaş işlemlerinde yapılan tüm ödemelere dair iş ve işlemlerin sosyal denge ödemeleri dahil İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü tarafından yapıldığını, bu birimde hazırlanan ödeme emirlerinin ilgili harcama birimlerine gönderilerek ve bu birimlerde kontrol edilerek işlem sürecinin tamamlandığını, müdürlüğüne ait maaş ödemelerinde hatalı işlemlerin olabileceğini düşündüğünden ve maaş işlemine ilişkin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğüne yazı yazdığını, bunun üzerine Hukuk İşleri Müdürlüğünden görüş alınarak memur maaş bordolarının hazırlanmasında herhangi bir mevzuata aykırılık bulunmadığının tarafına bildirildiğini ve bunun üzerine ödeme emri belgelerini imzaladığını, asıl sorumluluğun hiçbir belgede imzası bulunmayan ancak tüm işlemlerin onayı olmadan yapılmayan İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğüne ait olduğunu, yazılı savunma ekinde sunmuş olduğu belgelerin de dikkate alınarak konunun değerlendirilmesi gerektiğini ifade etmiş ise de;
Savunma ekinde sunulan yazışmalara ilişkin belgelerde sosyal denge tazminatı ödemelerine ilişkin hatalı bir uygulamanın olduğuna, bu ödemelerin Anayasa, Kanun, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, Yönetmelik ve diğer Mer’i mevzat hükümlerine aykırı olduğuna ilişkin bir iddianın ileri sürülmediği, dolayısıyla sorumlunun iddia ettiği üzere belgelerin hazırlanmasında yetkisinin bulunmadığı iddiası doğru kabul edilse dahi sorumlunun imza atmadan önce yapılan ödemelerin üst normlara uygunluğunu sorgulamak ve buna göre hareket etmekle yükümlü olduğu dikkate alındığında, mevzuata aykırı ödemelerden 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesi gereğince sorumluluğu bulunduğundan savunmasına itibar edilmemiştir.
5018 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde; “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” denilmekle birlikte, “Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 ncü maddesi; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler” hükümleri uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Dolayısıyla, Belediye ile Sendika arasında imzalanan ve hukuka aykırı nitelik taşıyan sözleşme hükümlerini yerine getiren harcamalar ile ilgili harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmaktadır.
Sorumlulardan Harcama Yetkilileri ………………..’in, emekli olan personel ……………….. ile sehven karıştırılarak, kendisinin harcama yetkilisi olduğu tüm ödeme emirlerinin tarafına yazıldığı iddiası savunma aşamasında incelenmiş ve savunması yerinde görülmüştür. ……………….’in sorumlu olduğu tutarların revize edilerek ………………’e sorgu yazıldığı da Yargılamaya Esas Rapordan anlaşılmıştır.
Bu itibarla, ……………. Belediyesi ile ………………. arasında imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesi (SDS) gereğince memur ve sözleşmeli personele yapılan Sosyal Denge Tazminatı (SDT) ödemelerinde tavan sınırların aşılması sonucu oluşan ………………….. TL kamu zararının;
…………. TL'sinin Harcama Yetkilisi (…………..) ……………, Gerçekleştirme Görevlisi (…………….) …………………….’ya,
……………… TL'sinin Harcama Yetkilisi (…………..) ………….., Gerçekleştirme Görevlisi (…………….) ……………….’a,
……………
……………
…………..
Müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,
İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren aynı Kanunun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oybirliğiyle,
karar verildi.
…………….. Belediyesi ile ………………… arasında imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesi (SDS) gereğince memur ve sözleşmeli personele yapılan Sosyal Denge Tazminatı (SDT) ödemelerinde tavan sınırların aşılması suretiyle …………………….. TL kamu zararına sebebiyet verildiği hususu ile ilgili olarak,
Uluslararası Çalışma Örgütünün değişik tarihlerde gerçekleştirdiği Genel Konferanslarında kabul edilen ve Türkiye Büyük Millet Meclisince de birer kanunla onaylanmasının uygun bulunması üzerine tasdik edilen sözleşmelerle, kamu hizmetlerinde çalışanların örgütlenme hakkı ve istihdam koşullarının belirlenme yöntemleri konularında bazı hakların sağlanması yoluna gidildiği görülmektedir. Her ne kadar Anayasamızın 90 ıncı maddesinin son fıkrası uyarınca, usulüne uygun olarak yürürlüğe konmuş uluslararası antlaşmalar kanun hükmünde olup bunlar hakkında anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesi’ne başvurulamamakta ise de, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 7 nci maddesine göre “Yasama yetkisi” Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir ve bu yetki devredilemez. Anayasa’nın 128 inci maddesinde ise memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. 08.08.1951 tarih ve 5834 sayılı yasayla onaylanması uygun bulunan ve 14.08.1951 tarihli Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 98 no.lu ILO sözleşmesinde, çalışanlara toplu pazarlık ve toplu sözleşme hakkı getirilmiştir; ancak çalışanlara tanınacak mali hakların sözleşme ile serbestçe belirlenebileceği ve imzalanacak bu sözleşmenin de normlar hiyerarşisine göre Kanun hükümlerinin üzerinde olacağına dair bir hüküm yer almamaktadır. Anayasa’nın 90 ıncı maddesi bir Anayasa hükmü olduğu gibi 128 inci maddesi de bir Anayasa hükmüdür. Dolayısıyla her iki hükmün beraber değerlendirilerek memurlara toplu sözleşme hakkı verilmekle birlikte; yapılacak sözleşmelerde kanunlarla belirlenen usul ve esaslara uyulması gerekmektedir.
Diğer bir ifadeyle, temel hak ve özgürlüklerden olan sendikal örgütlenme ve toplu sözleşme yapma özgürlüğü uluslararası sözleşmeler ve Anayasa ile güvence altına alınmıştır. Ancak uluslararası sözleşmeler ile bu haklara ilişkin genel çerçeve çizilmiş olup mali ödemeler gibi ayrıntılı konular hakkında bir düzenleme yapılmamıştır. Uluslararası sözleşmeleri imzalayan ülkelerin birbirinden farklı sosyo-ekonomik durumları ve mali güçleri dikkate alındığında uluslararası sözleşmeler ile bu türden ayrıntıların belirlenmesi mümkün görünmemektedir. ILO sözleşmelerinde de sendikal örgütlenme ve toplu sözleşme hakkının korunmasına ilişkin temel hükümler yer almakta olup bu özgürlüklerin uygulanmasına ilişkin düzenlemeler ülkelerin kendi iç hukuk metinlerine bırakılmıştır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı” başlıklı 53 üncü maddesinde; “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.
Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir” hükümleri yer almaktadır.
Anayasanın mezkur 53 üncü maddesi doğrultusunda 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 15 inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.”
denilmektedir.
4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32 nci maddesinde; “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” denilmekle birlikte aynı Kanun'un Geçici 14 üncü maddesinde de; “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz”
hükümlerine yer verilmiştir.
Yukarıda sıralanan madde hükümleri ile Yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline hangi usul ve esaslara göre sosyal denge tazminatı ödeneceğinin 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32 nci maddesi ile, Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek ödenecek tazminatın aylık tutarının nasıl belirleneceğinin ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesi ile belirtildiği görülmektedir.
01.09.2019 tarih ve 30875 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 01.01.2020-31.12.2021 tarihleri için geçerli 28.08.2019 tarih ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı dördüncü bölümünün, “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1 inci maddesinin birinci fıkrasında;
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine,4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.”
“Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6 ncı maddesinin birinci fıkrasında; “4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31.12.2015” ibaresi “31.12.2021” şeklinde uygulanır.
ikinci fıkrasında da; “Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz.”
düzenlemeleri yer almaktadır.
2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6 ncı maddesinin ikinci fıkrası; “Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz.” şeklinde düzenlenerek sosyal denge tazminatına ilişkin ödeme tutarının hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamayacağı açık bir şekilde ifade edilmiştir. Nitekim bu hüküm önceki toplu sözleşmelerde yer almayan ve ilk defa anılan Hakem Kurulu Kararı ile getirilen bir düzenlemedir.
Anayasanın 53 üncü maddesinde yer alan “Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir.” ve Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna ilişkin düzenlemelerin yapıldığı 4688 sayılı Kanunun 34 üncü maddesinin altıncı fıkrasında yer alan “Kurul kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir.” hükümleriyle, Hakem Kurulu Kararlarının kesin olduğu ve toplu sözleşme hükmünde olduğu hususunda da herhangi bir tereddüt bulunmamaktadır.
Sorumlular savunmalarında; 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun geçici 14 üncü maddesi hükmünde 15.03.2012 tarihinden önce imzalanan toplu sözleşme hükümlerinin sözleşme süresi sonuna kadar devam edeceğine yer verildiğini ve daha sonra yapılan çeşitli düzenlemelerle bu sürenin sorgu yılını da kapsayan 31.12.2021 yılına kadar uzatıldığını, ……………………. Belediye Başkanlığı ile yetkili sendika arasında 15.03.2012 tarihinden önce sözleşme imzalandığını ve yeni sözleşmenin de daha önce imzalanmış olan bu sözleşmenin revize edilerek devamı niteliğinde ve 4688 sayılı yasanın geçici 14 üncü maddesi çerçevesinde 1 ay içerisinde yenilenen bir sözleşme olduğunu ve de aylık tavan tutar uygulamasının bu sözleşme açısından bağlayıcılığı bulunmadığını ifade etmişler ise de;
01.01.2020 ve 31.12.2021 yıllarını kapsayan, Hakem Kurulu Kararının Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin bölümünün 6 ncı maddesinin ikinci fıkrasında yer alan; “Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz.” hükmüyle, 15.03.2012 tarihinden önce idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmeler de dahil olmak üzere, belediyelerde görev yapan personele yapılabilecek sosyal denge tazminatı tavan tutarının hiçbir şekilde Hakem Kurulu Kararının Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin bölümünün 1 inci maddesinin birinci fıkrasıyla belirlenen en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ünü geçmemesi öngörülmüştür. Yine, söz konusu değişiklik ile sosyal denge ödemesi için bazı şartlar ve limit getirilerek sınırsız ve keyfi ödemelerin önüne geçilmek amaçlanmıştır. Nitekim Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6 ncı maddesinin birinci fıkrası süreyi uzatırken ikinci fıkrası da 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarın aşılamayacağını açıkça belirtmiştir.
Diğer bir ifadeyle, 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı dördüncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1 inci maddesinin birinci fıkrası sosyal denge ödenmesine ilişkin genel bir kuralı belirlerken, “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6 ncı maddesinin bir ve ikinci fıkraları da Sosyal denge ödenmesinin uygulanmasına ilişkin düzenlemeyi tereddüte mahal vermeyecek bir şekilde hükme bağlamıştır.
Bu kapsamda, sosyal denge ödemeleri Kanuni sınırlar içinde kalmak şartıyla sözleşme hükümlerine göre ödenecektir. Yapılacak ödemenin aylık brüt tutarı hiçbir halde 01.09.2019 tarih ve 30875 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 01.01.2020-31.12.2021 tarihleri için geçerli 28.08.2019 tarih ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı dördüncü bölümünün 1 ve 6 ncı maddesinde yer alan hüküm gereği 2021 yılının ilk yarısı için aylık ……………………. TL ve ikinci yarısı için aylık ………………………. TL’yi geçemeyecektir. Sosyal denge sözleşmesi kapsamında sosyal denge yardımı, ikramiye veya ölüm yardımı gibi çeşitli adlar altında yapılan ödemeler niteliği itibariyle sosyal denge ödemesi olup tavan uygulamasına tabidir. Sosyal denge sözleşmesinde çeşitli isimler altında farklı ödeme çeşitleri belirlenmesi bu ödemenin niteliğini değiştirmemektedir. Bu ödemeler toplamı tavan uygulamasına tabi olup, o ay içinde bu kapsamda ödenen tutarın en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ünü geçmemesi gerekir.
Yine sorumlular savunmalarında sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin tavan tutarın tespitinde, en yüksek devlet memuru aylığı olarak sadece gösterge ve ek gösterge aylık toplamının alınmasının yanlış olduğunu, bu tutara taban aylık ve kıdem aylık tutarlarının da dahil edilmesi gerektiğini ifade etmişler ise de;
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 43 üncü maddesinde; “Bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylık ve ek göstergeleri aşağıda gösterildiği şekilde tespit edilir:
A) Aylık Göstergesi: Bütün sınıflar itibariyle her derece ve kademenin aylıklarının hesaplanmasına esas teşkil edecek Aylık Gösterge Tablosu aşağıdaki I Numaralı Cetvelde gösterilmiştir.
B) Ek Gösterge: Bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylıkları; hizmet sınıfları, görev türleri ve aylık alınan dereceler dikkate alınarak bu kanuna ekli I ve II sayılı cetvellerde gösterilen ek gösterge rakamlarının eklenmesi suretiyle hesaplanır. ..” hükmüne ve 155 inci maddesinde de; “Bu Kanunun 36 ncı maddesinde yer alan sınıflara ait gösterge tablosundaki rakamların, genel bütçe kanununda o yıl için tespit edilen katsayı ile çarpılması sonucunda bulunacak miktar, sınıfların derece ve kademelerindeki memurların aylık tutarlarını gösterir.” hükmüne yer verilmek suretiyle aylık tanımının Kanunda her derece için tespit edilen gösterge rakamı ile varsa görevin niteliğine göre belirlenen ek gösterge rakamının toplamının aylık katsayı ile çarpımı sonucu bulunan tutarı ifade ettiği belirtilmiştir.
Ayrıca, memurlara ödenecek taban aylığı ile kıdem aylığının düzenlendiği 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1 inci maddesinin (A) bendinin son paragrafında; “Bu göstergeler 657 sayılı Kanun ve diğer personel kanunlarına ve kanun hükmünde kararnamelere göre her ne ad altında olursa olsun ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, ücret ve benzeri ödemelerin hesabında dikkate alınmaz.” denilmek suretiyle, taban aylığı ve kıdem aylığının başka bir ödemenin hesabında dikkate alınmayacağı hükme bağlanmıştır.
Nitekim, Danıştay 1. Dairesinin …………………. Esas, ……………………. Karar sayılı İçtihat Kararında da; “657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 155 inci maddesinde bu Kanunun 36 ncı maddesinde yer alan sınıflara ait gösterge tablosundaki rakamların, genel bütçe kanununda o yıl için tespit edilen katsayı ile çarpılması sonucunda bulunacak miktar, sınıfların derece ve kademelerindeki memurların aylık tutarlarını göstereceği, aynı Kanunun göstergeler başlıklı 43 üncü maddesinin değişik (b) bendinde ise, bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylıklarının, hizmet sınıfları, görev türleri ve aylık alınan dereceler dikkate alınarak bu Kanuna ekli 1 ve 2 sayılı cetvellerde gösterilen ek gösterge rakamlarının eklenmesi suretiyle hesaplanacağı hükmü yer almaktadır. Bu hükümlerde, aylık tanımının; 657 sayılı Kanunda her derece için tespit edilen göstergeler ile varsa görevin niteliğine göre belirlenen ek göstergeler toplamının kanunlar gereği saptanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunan tutarı ifade ettiği anlaşılmaktadır.” denilmek suretiyle, aylık tanımına açıklık getirmiş bulunmaktadır.
Yine, 28.08.2019 tarih ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nın “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı 4 üncü bölümünün ‘‘Sosyal denge tazminatı’’ başlıklı 1 inci maddesinde; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %100’üdür.” şeklinde düzenlemeye gidilmiş ve tavan tutarın en yüksek devlet memuru aylığının %100’ü olduğu ifade edilerek aylığa nelerin ilave dileceği parantez içinde gösterilmiştir. Görüleceği üzere aylığın hesaplanmasında ek göstergenin dahil edileceği belirtildiği halde taban aylık ve kıdem aylıktan bahsedilmemiştir.
Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;
01.04.2019 tarihinde ………………….. Belediyesi ile …………………. Sendikası (…………………..) arasında imzalanan ve 01.04.2019-15.01.2020 tarihleri arasını kapsayan toplu iş sözleşmesinin “Mali Haklar” başlıklı 6 ncı bölümünün;
“İyileştirme Zammı” başlıklı 25 inci maddesinde;
“a) İş bu toplu sözleşme çerçevesinde …………………Belediyesinde çalışan memur ve sözleşmeli personelden, ……………. üyesi çalışanlara, ………………….. üyesi olmayıp dayanışma aidatı ödeyen çalışanlara, başka bir sendikaya üye olan çalışanlara, birinci bölümünde belirtilen hukuksal dayanaklar çerçevesinde iyileştirme zammı olarak, halen almakta oldukları aylıklarına ilaveten her ayın maaş günü net olarak; ………………….. TL ödenir.
b) ……………… Belediyesinde Norm Kadro içerisinde yer alan asil müdür için ……………… TL (Net) Vekil müdür için ……………. TL (Net), diğer müdürlüklerden farklı olarak Özel Kalem Müdürlüğü için bu ücret ……………. TL (Net), ve Başkan yardımcılığı için …………………. TL (Net), tutarında ücret, olmak üzere toplu sözleşme ücretine ek olarak ödenir. Ancak vekil müdürün raporlu ve izinli olduğu günler için hesaplanacak bedel bu ücretten düşülerek yerine görevlendirilen vekillere verilecektir.
c) ……………….Belediyesi Mali Hizmetler Müdürlüğü’nde veznedarlık görevini fiilen yürüten personele almış olduğu sosyal denge tazminatına ilaveten ………………. TL (Net), Yazı İşleri Müdürlüğü'ne bağlı Evlendirme Memurluğunda nikâh işlemleri için mesai yapan personele almış olduğu sosyal denge tazminatına ilaveten ……………….. TL (Net) ödenir.” denilerek,
26 ıncı maddesinde yakacak yardımı, 27 inci maddesinde ikramiyeler, 28 inci maddesinde de öğrenim yardımına ilişkin düzenlemeler yapılmıştır.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde, 2021 yılı için sosyal denge tazminatının tavan tutarı ilk 6 aylık dönemde (…….) brüt ……………….. - TL, ikinci 6 aylık dönem için (…….) brüt ………………….. -TL olarak belirlendiğinden, Belediye ile sendika arasında imzalanan sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşme ile belediye personeline mevzuatın öngördüğü limitlerin üzerinde sosyal denge tazminatı ödenerek kamu zararına sebebiyet verildiği anlaşılmıştır.
Sorumluluk yönünden yapılan inceleme;
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediye Başkanı” başlıklı 37 nci maddesinde Belediye Başkanının belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu ifade edilmiştir. Bu hükümden hareketle Belediye Başkanı veya onun yetkili kıldığı Başkan Yardımcısının imzaladığı sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşme, temsilcisi olduğu idare için bağlayıcılık taşımakta olduğundan, mevzuata aykırı hükümler içeren sözleşmeyi imzalayan sıfatıyla harcama talimatını veren Belediye Başkanının oluşan kamu zararından dolayı sorumluluğu bulunsa da;
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme imzalanması” başlıklı 32 nci maddesinde; “…Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” denilerek yapılacak sözleşmenin, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanacağı açıkça ifade edilmiştir.
…………………… Belediyesinde; 01.01.2021-31.12.2021 tarihleri arasında yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri dayanağının …………. gün ve ………….. sayılı (Toplantı No:……………, Birleşim No: ……………) Meclis kararı üzerine imzalanan 01.04.2019 tarihli Sosyal Denge Sözleşmesi olduğu anlaşılmaktadır.
Anılan meclis kararında; Belediye ile …………………. arasında imzalanan Toplu İş Sözleşmesinin süresinin 31.03.2019 tarihinde dolduğu, Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 32 nci maddesine istinaden, Belediyede görev yapan memur ve sözleşmeli personele, sosyal denge tazminatı ödenmesi için yetkili sendika aracılığıyla 15.01.2020 tarihine kadar geçerli olacak Sosyal denge sözleşmesini yapmak üzere Belediye Başkanına oybirliği ile yetki verildiği görülmektedir.
………………. gün ve ……………….. sayılı sayılı Meclis kararına istinaden 01.04.2019 tarihinde taraflar arasında bağıtlanan sözleşmenin “Yürürlük ve Süre” başlıklı 8 inci maddesinde yer alan “Yeni sözleşme imzalanıncaya kadar, eski sözleşme hükümleri geçerlidir.” hükmü gereğince de 2021 yılı için sosyal denge tazminatı ödemelerinin yapılmasına devam edildiği anlaşılmaktadır. Ancak, 4688 sayılı Kanun’un 32 nci maddesi hükmü gereğince imzalanacak sözleşmenin toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanması da gerekmektedir.
Nitekim, ……………… gün ve ………………… sayılı sayılı Meclis kararında da belirtildiği üzere eski tarihli sözleşme 31.03.2019 tarihi itibariyle bitmiş ve imzalanacak sözleşmenin 15.01.2020 tarihine kadar geçerli olacağı belirtilmiştir. Buna rağmen ……………….Belediyesinde eski tarihli sözleşme dayanak gösterilerek personele sosyal denge tazminatı ödemelerine devam edilmiştir. Bu kapsamda sorumluluk yönünden, her ne kadar 01.04.2019 tarihli sözleşme Kanuna aykırı düzenlemeler içerse de, süresi biten sözleşmeye dayanarak yapılan ödemeler sonucu oluşan kamu zararından sözleşmeyi imzalayan sıfatıyla Eski Belediye Başkanını sorumlu tutmak yapılan açıklamalar çerçevesinde mümkün bulunmamaktadır.
Yine sorumlulardan Harcama Yetkilisi ……………… (…………….. Md.V.) yazılı ve duruşma esnasında yapmış olduğu sözlü savunmasında; yazılı savunmasını tekrar vurgulamak istediğini, yapılan tüm iş ve işlemlerin belediyeye kayyum olarak atanan başkan vekilinin onayından geçtiğini, maaş işlemlerinde yapılan tüm ödemelere dair iş ve işlemlerin sosyal denge ödemeleri dahil İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü tarafından yapıldığını, bu birimde hazırlanan ödeme emirlerinin ilgili harcama birimlerine gönderilerek ve bu birimlerde kontrol edilerek işlem sürecinin tamamlandığını, müdürlüğüne ait maaş ödemelerinde hatalı işlemlerin olabileceğini düşündüğünden ve maaş işlemine ilişkin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğüne yazı yazdığını, bunun üzerine Hukuk İşleri Müdürlüğünden görüş alınarak memur maaş bordolarının hazırlanmasında herhangi bir mevzuata aykırılık bulunmadığının tarafına bildirildiğini ve bunun üzerine ödeme emri belgelerini imzaladığını, asıl sorumluluğun hiçbir belgede imzası bulunmayan ancak tüm işlemlerin onayı olmadan yapılmayan İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğüne ait olduğunu, yazılı savunma ekinde sunmuş olduğu belgelerin de dikkate alınarak konunun değerlendirilmesi gerektiğini ifade etmiş ise de;
Savunma ekinde sunulan yazışmalara ilişkin belgelerde sosyal denge tazminatı ödemelerine ilişkin hatalı bir uygulamanın olduğuna, bu ödemelerin Anayasa, Kanun, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, Yönetmelik ve diğer Mer’i mevzat hükümlerine aykırı olduğuna ilişkin bir iddianın ileri sürülmediği, dolayısıyla sorumlunun iddia ettiği üzere belgelerin hazırlanmasında yetkisinin bulunmadığı iddiası doğru kabul edilse dahi sorumlunun imza atmadan önce yapılan ödemelerin üst normlara uygunluğunu sorgulamak ve buna göre hareket etmekle yükümlü olduğu dikkate alındığında, mevzuata aykırı ödemelerden 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesi gereğince sorumluluğu bulunduğundan savunmasına itibar edilmemiştir.
5018 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde; “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” denilmekle birlikte, “Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 ncü maddesi; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler” hükümleri uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Dolayısıyla, Belediye ile Sendika arasında imzalanan ve hukuka aykırı nitelik taşıyan sözleşme hükümlerini yerine getiren harcamalar ile ilgili harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu bulunmaktadır.
Sorumlulardan Harcama Yetkilileri ………………..’in, emekli olan personel ……………….. ile sehven karıştırılarak, kendisinin harcama yetkilisi olduğu tüm ödeme emirlerinin tarafına yazıldığı iddiası savunma aşamasında incelenmiş ve savunması yerinde görülmüştür. ……………….’in sorumlu olduğu tutarların revize edilerek ………………’e sorgu yazıldığı da Yargılamaya Esas Rapordan anlaşılmıştır.
Bu itibarla, ……………. Belediyesi ile ………………. arasında imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesi (SDS) gereğince memur ve sözleşmeli personele yapılan Sosyal Denge Tazminatı (SDT) ödemelerinde tavan sınırların aşılması sonucu oluşan ………………….. TL kamu zararının;
…………. TL'sinin Harcama Yetkilisi (…………..) ……………, Gerçekleştirme Görevlisi (…………….) …………………….’ya,
……………… TL'sinin Harcama Yetkilisi (…………..) ………….., Gerçekleştirme Görevlisi (…………….) ……………….’a,
……………
……………
…………..
Müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,
İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren aynı Kanunun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oybirliğiyle,
karar verildi.
Kararla ilgili sorunuz mu var?