Karar Künyesi
Karar Türü:
Sayıştay 2. Daire Kararı
Karar Tarihi:
4/14/2022
Karar No:
115
Esas No:
35705
KARAR
… Belediyesi memur personeline yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerinde aylık tavan sınırın aşıldığı görülmüştür.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesinde;
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.”
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32 nci maddesinin birinci fıkrasında;
“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.”
Denilmiş;
Aynı Kanunun “Uyuşmazlık hali” başlıklı 33 üncü maddesinde toplu sözleşme görüşme süreci sonunda toplu sözleşme imzalanamaması halinde, toplantı tutanağı imzalanmasından veya görüşmelerin uzlaşmazlıkla sonuçlandığının tespit tutanağı ile belirlenmesinden itibaren üç işgünü içerisinde sözleşmenin ilgili bölümlerini imzalamaya yetkili olanlar tarafından imzalamaya yetkili oldukları bölümler için Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulabileceği; “Kamu Görevlileri Hakem Kurulu” başlıklı 34 üncü maddesinin altı ve yedinci fıkralarında ise Kurul kararlarının kesin olup, toplu sözleşme hükmünde oldukları ve Resmi Gazetede yayımlanacağı,
hüküm altına alınmıştır.
2020 ve 2021 yılları için kamu görevlilerinin geneline ve hizmet kollarına yönelik mali ve sosyal hakları belirlemek üzere gerçekleştirilen toplu sözleşme görüşmelerinde sözleşme imzalanamaması nedeniyle tarafların başvurusu üzerine, 28.08.2019 tarih ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı 01.09.2019 tarih ve 30875 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
Söz konusu Kararın “Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Üçüncü Kısmının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” hükümlerini düzenleyen Dördüncü Bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1 inci maddesinde;
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.”
hükmü bulunmaktadır.
Bu çerçevede; 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının yukarıya alınan hükmü gereğince belediyelerde görevli kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı olarak ödenebilecek aylık tavan tutar Devlet memuru aylığının ek gösterge dahil % 100’ü olup, bu tutarın aşılması mümkün değildir.
… Belediyesi ile … Sendikası arasında ...2019-...2021 dönemlerine ilişkin olarak imzalanan “Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi”nin “Sosyal Denge Tazminatı Miktarı” başlıklı 7 nci maddesinde;
“Sosyal denge tazminatı 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesinde belirtilen ödeme olup her ay maaş günü ödenmek üzere aşağıdaki şekilde kararlaştırılmıştır.
Başkan Yardımcıları, Tüm memur ve sözleşmeliler için
a) Sosyal denge tazminatının aylık tavan ücretinin %100’ü
b) Etkinlik, Verimlilik yardım paketi olarak her ay net … TL ücret ödenir. Memur maaş artış dönemlerinde yapılan zam oranında artırılarak ödemeye devam edilir. Etkinlik, Verimlilik yardım paketinden yararlanan 657 sayılı devlet memuru statüsünde çalışan memurlara yemek yardımı yapılmaz.
Belediyemiz mücavir alanları içerisinde ayrıca toplu taşıma ücreti ödenmez.”
düzenlemesi yapılmıştır.
Bu düzenlemeye istinaden, “Etkinlik, Verimlilik yardım paketi” adı altında personele yapılan ödemeler sebebiyle, mevzuatın öngördüğü sosyal denge tazminatı tavan tutarının aşıldığı görülmüştür.
Sorumluların savunmalarında, konuyla ilgili olarak Anayasanın 90 ncı maddesi, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 11 inci maddesi, Kişisel ve Siyasal Haklar Sözleşmesi, Ekonomi Sosyal ve Kültürel Haklar Uluslararası Sözleşmesi, Uluslararası Çalışma Örgütünün (ILO) 87, 98, 151 sayılı Sözleşmeleri, genel çerçeve olarak uluslararası sözleşmeler ve AİHM kararları doğrultusunda sözleşme yapma serbestisi gereğince ve uluslararası sözleşmelerle çelişecek şekilde yasal düzenleme getirmek suretiyle kamu görevlilerinin toplu iş sözleşmesi yapma hakkının kısıtlanmasının Anayasaya aykırı olduğu ifade edilmiş ise de;
Uluslararası Çalışma Örgütünün 87 sayılı Sözleşmesinin, Sendika Özgürlüğü ve Sendikalaşma Hakkının Korunması ile ilgili olup yargılama konusu husus ile ilgili bir içeriğe sahip olmadığı;
Uluslararası Çalışma Örgütünün 1949 yılında kabul edilen 98 sayılı Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı Sözleşmesinin 6 ncı maddesinde “Bu Sözleşme, Devlet memurlarının durumları ile alakalı değildir ve hiç bir surette, onların haklarına veya statülerine halel getirmez” şeklinde hüküm bulunduğu;
Yine Uluslararası Çalışma Örgütünün 151 sayılı “Çalışma İlişkileri (Kamu Hizmeti) Sözleşmesi başlıklı” Kararında, 87 sayılı Örgütlenme Hakkı ve Toplu Pazarlık sözleşme kararının kamu görevlilerini kapsaması için çıkartılmış bir sözleşme kararı olduğu; bu kararda sözleşmede öngörülen güvencelerin, görevleri izlenecek politikaları belirleme ve yönetim işleri kabul edilen üst düzey görevlilere veya çok gizli nitelikte görevler ifa edenlere hangi ölçüde uygulanacağının ulusal yasalarla belirleneceğinin ifade edildiği;
Anayasanın 90 ıncı maddesinde belirtilen “…Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası antlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. (Ek cümle: 7/5/2004-5170/7 md.) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınır.” hükmüne dayanılarak yukarıda kısaca açıklanan Uluslararası Çalışma Örgütünün kararları ile Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu hükümleri arasında uyuşmazlık bulunduğu iddiasının geçerli olmadığı;
Değerlendirilmiştir.
Anayasanın “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı’’ başlıklı 53 üncü maddesinde yapılan değişiklik ile madde;
“İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.
Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir”
şeklinde düzenlenmiştir.
Bu hak ile ilgili olarak Anayasa değişikliğine uygun şekilde 4688 sayılı Kanun ile gerekli yasal zemin oluşturulmuştur. Düzenlemeye uygun olarak memurlar toplu sözleşme yapabilmekte, belediyelere de ayrıca sosyal denge tazminatını belirleme yetkisi verilmektedir. Buna göre; kanun gereği mahalli idareler sosyal denge sözleşmesi yapabilmektedir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun Geçici 14 üncü maddesinde;
“15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.”
denilmektedir.
2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı Dördüncü Bölümünün 6 ncı maddesinde, yukarıya alınan 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesindeki “31/12/2015” ibaresinin “31/12/2021” şeklinde uygulanacağı ve bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarının hiçbir şekilde Dördüncü Bölümün 1 inci maddesinde yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamayacağı hüküm altına alındığından, 31.12.2021 tarihinden önce sözleşme süreleri sona eren idareler bu tarihe kadar yeni bir sözleşme imzalayabilecekler ancak yeni yapılan sözleşme ile toplu sözleşmede belirlenen tavan sınır aşılamayacaktır.
Savunmalarda ayrıca, verimlilik etkinlik yardım paketi ödemesinin ulaşım ve yemek masrafının bir bölümünün karşılanması amacıyla yapıldığı belirtilmişse de, yemek yardımının 11.12.1986 tarih ve 19308 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümleri çerçevesinde yapılması gerekmekte olup, söz konusu Yönetmeliğin “Yardım şekli” başlıklı 3 üncü maddesinin ilk fıkrasında yiyecek yardımının sadece yemek verme şeklinde yapılacağı; nakten veya kupon, kart gibi başka ödeme araçları ile yapılamayacağı esasa bağlanmıştır. Nitekim 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının çeşitli maddelerinde Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine atıf yapılmıştır.
Aynı şekilde ulaşım yardımlarının yasal dayanağı da hükümet ile memur sendikalarıyla yapılan toplu sözleşmeler ile toplu sözleşme görüşmesinde uzlaşma sağlanamaması durumunda devreye giren Hakem Heyeti Kararlarına dayanmaktadır. 2020-2021 yıllarına ilişkin 28.08.2019 tarih ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararında ulaşım yardımı konusunda idarenin türü, personelin dahil olduğu hizmet kolu ile gördüğü hizmetler ve personelin statüsüne göre servis hizmeti sağlanması, ulaşım kartı verilmesi, toplu taşım araçlarının ücretsiz kullanımına imkan sağlanması ve belirli şartların oluşmasına bağlı olarak nakit ödeme yapılması şeklinde farklı düzenlemeler yapılmıştır.
Örneğin;
İkinci Kısmın “Kamu Görevlilerinin Geneline Yönelik Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Birinci Bölümünün “Servis Hizmeti” başlıklı 23 üncü maddesinde;
“Bakanlıklar, bağlı ve ilgili kuruluşların merkez teşkilatında görev yapan personele mesaiye geliş ve gidişleri için servis hizmeti sağlanır.”
“Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Üçüncü Kısmın “Büro, Bankacılık ve Sigortacılık Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Birinci Bölümünün 16 ncı maddesinde;
“Türkiye Büyük Millet Meclisinde görev yapan personele işe geliş ve gidişleri için servis hizmeti sağlanır. Servis hizmetinin sağlanamaması durumunda, bu personele mesai günleri bir gidiş bir geliş esas alınarak aylık toplu taşıma kartı bedeli ödenir.”
Aynı kısmın “Basın, Yayın ve İletişim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Beşinci Bölümünün 3 üncü maddesinde;
“Posta ve Telgraf Teşkilatı anonim Şirketi pozisyonlarında bulunup, belediye sınırları içerisinde başdağıtıcı ve dağıtıcı olarak görev yapanlara, belediye tarafından işletilen toplu taşıma araçları ile özel halk otobüslerinden ücretsiz yaralanmaları için anılan Genel müdürlük tarafından fotoğraflı birer kart verilir.”
15’inci maddesinde;
“Cumhurbaşkanlığı İletişim Bakanlığı merkez teşkilatında çalışanlardan sarı basın kartına sahip olmayan personele servis hizmeti sağlanır. Servis hizmetinin ekonomik olmadığı durumlarda bu personele mesai günleri bir gidiş bir geliş esas alınarak aylık toplu taşıma kartı verilir.”
“Tarım ve Orman Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Dokuzuncu Bölümünün 4’üncü maddesinde;
“Tarım ve Orman Bakanlığı ile orman Genel Müdürlüğü orman muhafaza memurları, resmi üniformalı bulundukları sürece belediye tarafından işletilen toplu taşıma araçlarından ücretsiz yararlanırlar.”
Denilmiştir.
Bütün bu düzenlemelerin dışında Büyükşehir kapsamına giren illerdeki belediyelerde veya büyükşehir belediyelerine bağlı kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlarda çalışmakta olan kamu görevlilerine yapılacak ulaşım yardımı ile ilgili olarak “Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Üçüncü Kısmın “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Dördüncü Bölümünün “Toplu Taşıma Kartı” başlıklı 11 nci maddesinde;
"Büyükşehir kapsamına giren illerdeki belediyelerde veya büyükşehir belediyelerine bağlı kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlarda çalışmakta olan kamu görevlilerine toplu taşıma araçlarından yaralanacak şekilde mesaiye geliş ve gidişlerinde kullanılmak üzere toplu taşım kartı verilebilir"
Denilerek ulaşım yardımının ancak toplu taşıma kartı verilmesi şeklinde yapılacağı hüküm altına alınmıştır.
Dolayısıyla Hakem Heyeti kararlarında yemek yardımı ve ulaşım ile ilgili hükümlere ilgili bölümlerde yer verilmiş olup, bu hükümler dışında tavan sınırın aşılarak ayrıca verimlilik ve etkinlik yardım paketi adı altında ödeme yapılması mümkün bulunmamaktadır.
Sorumlularca, … Belediyesi tarafından 2012 yılında sözleşme hükümleri doğrultusunda ödenen hakların aylık brüt ortalaması alınarak 2012-2020 yılı enflasyon rakamlarıyla güncellendiğinde veya 2012 yılında geçerli olan “aylık katsayının” 2020 yılına kadar artış oranıyla güncellendiğinde personele ödenen “sosyal denge tazminatının” geçici 14 üncü madde hükümlerine uygun olduğu ifade edilmiş ise de; 2012 yılında geçerli olan rakamların enflasyon rakamlarıyla güncellenmesi gerektiğine ilişkin herhangi bir mevzuat hükmü bulunmamaktadır. Kaldı ki tavan olarak kabul edilen en yüksek devlet memuru aylığı da yıllar itibariyle güncellendiğinden savunmalar yerinde görülmemiştir.
Buna göre; sosyal denge tazminatı için belirlenen tavan tutarın, sözleşmeye konulan aylık maktu ödeme kalemi olan “etkinlik, verimlilik yardım paketi” adı altında aşılmasından dolayı yukarıda açıklanan sebeplerle toplam … TL kamu zararı oluşmuştur.
Konu sorumluluk yönünden değerlendirildiğinde;
Kamu zararı; rapor maddesinde açıklandığı üzere, mevzuatta öngörülen sınırlara aykırı sözleşme imzalanması sebebiyle doğmuştur. 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun, “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32 nci maddesine göre, belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı arasında toplu sözleşme yapılabilecektir. Söz konusu İdarede de bu hükme istinaden toplu sözleşmeler, Belediye Başkanı tarafından imzalanmıştır.
… Belediyesi ile … Sendikası arasında ...2019-...2021 dönemlerine ilişkin olarak imzalanan “Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi”nin kamu görevlilerine bu sözleşme ile ödenebilecek tavan tutar kadar sosyal denge ödemesi ve aynı personele “etkinlik, verimlilik yardım paketi” adı altında ilave ödeme yapılması şeklinde düzenlenmesi suretiyle mevzuatta öngörülen sınırlar aşılmış ve bu nedenle kamu zararı oluşmuştur. Bu itibarla, mevzuata aykırı sözleşmeleri imzalayan Belediye Başkanları imzaladıkları bu sözleşmelerden kaynaklanan kamu zararından sorumludurlar.
Harcama yetkililerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları ise 5018 sayılı Kanun’un 32 nci maddesinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;
“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”
hükmüne yer verilmiştir.
Gerçekleştirme görevlilerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları ise 5018 sayılı Kanunun 33 üncü maddesinde düzenlenmiş olup söz konusu maddede;
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.”
hükmüne yer verilmiştir.
Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007/5189-1 sayılı Kararının “Sorumlular” başlıklı 3 üncü bölümünde, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları açıklanmış olup; ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilmiş gerçekleştirme görevlilerinin düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği belirtilmiştir.
5018 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen Sayıştay Genel Kurul Kararı uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlü olduklarından hukuka aykırı nitelik taşıyan fazla ödemeye ilişkin yapılan harcamalar ile ilgili olarak sorumlulukları bulunmaktadır.
Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde, … Belediyesi memur personeline yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerinde sosyal denge tazminatı için belirlenen tavan tutarın, sözleşmeye konulan aylık maktu ödeme kalemi olan “etkinlik, verimlilik yardım paketi” ile aşılmasından dolayı sebebiyet verilen toplam (her ne kadar denetçi tarafından sorguda kamu zararı tutarının … TL olduğu belirtilmişse de yeniden yapılan hesaplama neticesinde kamu zararı toplam tutarının … TL olduğu belirlenmiştir) … TL kamu zararından;
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (İnsan Kaynakları ve Eğitim Md. ) … ile Gerçekleştirme Görevlisi (Memur) …’na,
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (İnsan Kaynakları ve Eğitim Md. ) … ile Gerçekleştirme Görevlisi (Memur) …’a,
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (İnsan Kaynakları ve Eğitim Md. V.) … ile Gerçekleştirme Görevlisi (Memur) …’na,
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (İnsan Kaynakları ve Eğitim Md. V.) … ile Gerçekleştirme Görevlisi (Memur) …’na,
müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle birlikte ödettirilmesine,
İşbu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesi uyarınca Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğu ile;
Ayrışık Görüş:
Üye … ve Üye …’ın sorumluluk yönünden ayrışık görüşü:
Raporda; mevzuata aykırı hükümler içeren sözleşmeden kaynaklanan kamu zararından Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlileri ile birlikte bu sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanlarının sorumlu tutuldukları görülmüştür.
Kamu zararı; rapor maddesinde ve yukarıda açıklandığı üzere, mevzuata aykırı olarak mevzuatta öngörülen sınırları aşan hükümlere yer veren sözleşmenin imzalanmasından doğmuştur.
Ödeme emri belgesini harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi olarak imzalayan kamu görevlilerinin, sözleşmenin imzalanması aşamasıyla kamu zararının doğması ile ilgili herhangi bir işlemleri, eylemleri bulunmamaktadır. Anılan kamu görevlileri, tekemmül etmiş ancak içerik olarak Kanunun öngördüğü sınırları aşan sözleşmeden kaynaklanan idare borcunu yerine getirmiş, kamu görevlilerinin bu sözleşmeden doğan haklarını sözleşmede öngörülen zamanda ve öngörülen miktar kadar ödemişlerdir. Bu görevlilerin idare adına Üst Yönetici (Belediye Başkanı) tarafından imzalanan sözleşmenin gereklerini yerine getirmemek gibi bir seçenekleri de bulunmamaktadır. Deyim yerindeyse bu konuda takdir yetkisine değil, bağlı yetkiye sahiptirler.
Bu itibarla, idare adına Belediye Başkanları tarafından imzalanan ve kapsamı Kanunda öngörülen sınırları aşan sözleşmeden kaynaklanan ve idarenin yükümlüklerini yerine getirmek için düzenlenen ödeme emri belgelerini harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi olarak imzalayan kamu görevlilerinin, bu sözleşmeden doğan kamu zararından sorumlulukları bulunmamaktadır.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesinde;
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.”
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32 nci maddesinin birinci fıkrasında;
“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.”
Denilmiş;
Aynı Kanunun “Uyuşmazlık hali” başlıklı 33 üncü maddesinde toplu sözleşme görüşme süreci sonunda toplu sözleşme imzalanamaması halinde, toplantı tutanağı imzalanmasından veya görüşmelerin uzlaşmazlıkla sonuçlandığının tespit tutanağı ile belirlenmesinden itibaren üç işgünü içerisinde sözleşmenin ilgili bölümlerini imzalamaya yetkili olanlar tarafından imzalamaya yetkili oldukları bölümler için Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulabileceği; “Kamu Görevlileri Hakem Kurulu” başlıklı 34 üncü maddesinin altı ve yedinci fıkralarında ise Kurul kararlarının kesin olup, toplu sözleşme hükmünde oldukları ve Resmi Gazetede yayımlanacağı,
hüküm altına alınmıştır.
2020 ve 2021 yılları için kamu görevlilerinin geneline ve hizmet kollarına yönelik mali ve sosyal hakları belirlemek üzere gerçekleştirilen toplu sözleşme görüşmelerinde sözleşme imzalanamaması nedeniyle tarafların başvurusu üzerine, 28.08.2019 tarih ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı 01.09.2019 tarih ve 30875 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
Söz konusu Kararın “Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Üçüncü Kısmının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” hükümlerini düzenleyen Dördüncü Bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1 inci maddesinde;
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.”
hükmü bulunmaktadır.
Bu çerçevede; 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının yukarıya alınan hükmü gereğince belediyelerde görevli kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı olarak ödenebilecek aylık tavan tutar Devlet memuru aylığının ek gösterge dahil % 100’ü olup, bu tutarın aşılması mümkün değildir.
… Belediyesi ile … Sendikası arasında ...2019-...2021 dönemlerine ilişkin olarak imzalanan “Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi”nin “Sosyal Denge Tazminatı Miktarı” başlıklı 7 nci maddesinde;
“Sosyal denge tazminatı 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesinde belirtilen ödeme olup her ay maaş günü ödenmek üzere aşağıdaki şekilde kararlaştırılmıştır.
Başkan Yardımcıları, Tüm memur ve sözleşmeliler için
a) Sosyal denge tazminatının aylık tavan ücretinin %100’ü
b) Etkinlik, Verimlilik yardım paketi olarak her ay net … TL ücret ödenir. Memur maaş artış dönemlerinde yapılan zam oranında artırılarak ödemeye devam edilir. Etkinlik, Verimlilik yardım paketinden yararlanan 657 sayılı devlet memuru statüsünde çalışan memurlara yemek yardımı yapılmaz.
Belediyemiz mücavir alanları içerisinde ayrıca toplu taşıma ücreti ödenmez.”
düzenlemesi yapılmıştır.
Bu düzenlemeye istinaden, “Etkinlik, Verimlilik yardım paketi” adı altında personele yapılan ödemeler sebebiyle, mevzuatın öngördüğü sosyal denge tazminatı tavan tutarının aşıldığı görülmüştür.
Sorumluların savunmalarında, konuyla ilgili olarak Anayasanın 90 ncı maddesi, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 11 inci maddesi, Kişisel ve Siyasal Haklar Sözleşmesi, Ekonomi Sosyal ve Kültürel Haklar Uluslararası Sözleşmesi, Uluslararası Çalışma Örgütünün (ILO) 87, 98, 151 sayılı Sözleşmeleri, genel çerçeve olarak uluslararası sözleşmeler ve AİHM kararları doğrultusunda sözleşme yapma serbestisi gereğince ve uluslararası sözleşmelerle çelişecek şekilde yasal düzenleme getirmek suretiyle kamu görevlilerinin toplu iş sözleşmesi yapma hakkının kısıtlanmasının Anayasaya aykırı olduğu ifade edilmiş ise de;
Uluslararası Çalışma Örgütünün 87 sayılı Sözleşmesinin, Sendika Özgürlüğü ve Sendikalaşma Hakkının Korunması ile ilgili olup yargılama konusu husus ile ilgili bir içeriğe sahip olmadığı;
Uluslararası Çalışma Örgütünün 1949 yılında kabul edilen 98 sayılı Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı Sözleşmesinin 6 ncı maddesinde “Bu Sözleşme, Devlet memurlarının durumları ile alakalı değildir ve hiç bir surette, onların haklarına veya statülerine halel getirmez” şeklinde hüküm bulunduğu;
Yine Uluslararası Çalışma Örgütünün 151 sayılı “Çalışma İlişkileri (Kamu Hizmeti) Sözleşmesi başlıklı” Kararında, 87 sayılı Örgütlenme Hakkı ve Toplu Pazarlık sözleşme kararının kamu görevlilerini kapsaması için çıkartılmış bir sözleşme kararı olduğu; bu kararda sözleşmede öngörülen güvencelerin, görevleri izlenecek politikaları belirleme ve yönetim işleri kabul edilen üst düzey görevlilere veya çok gizli nitelikte görevler ifa edenlere hangi ölçüde uygulanacağının ulusal yasalarla belirleneceğinin ifade edildiği;
Anayasanın 90 ıncı maddesinde belirtilen “…Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası antlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. (Ek cümle: 7/5/2004-5170/7 md.) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınır.” hükmüne dayanılarak yukarıda kısaca açıklanan Uluslararası Çalışma Örgütünün kararları ile Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu hükümleri arasında uyuşmazlık bulunduğu iddiasının geçerli olmadığı;
Değerlendirilmiştir.
Anayasanın “Toplu İş Sözleşmesi ve Sözleşme Hakkı’’ başlıklı 53 üncü maddesinde yapılan değişiklik ile madde;
“İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.
Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir. Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir”
şeklinde düzenlenmiştir.
Bu hak ile ilgili olarak Anayasa değişikliğine uygun şekilde 4688 sayılı Kanun ile gerekli yasal zemin oluşturulmuştur. Düzenlemeye uygun olarak memurlar toplu sözleşme yapabilmekte, belediyelere de ayrıca sosyal denge tazminatını belirleme yetkisi verilmektedir. Buna göre; kanun gereği mahalli idareler sosyal denge sözleşmesi yapabilmektedir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun Geçici 14 üncü maddesinde;
“15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.”
denilmektedir.
2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı Dördüncü Bölümünün 6 ncı maddesinde, yukarıya alınan 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesindeki “31/12/2015” ibaresinin “31/12/2021” şeklinde uygulanacağı ve bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarının hiçbir şekilde Dördüncü Bölümün 1 inci maddesinde yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamayacağı hüküm altına alındığından, 31.12.2021 tarihinden önce sözleşme süreleri sona eren idareler bu tarihe kadar yeni bir sözleşme imzalayabilecekler ancak yeni yapılan sözleşme ile toplu sözleşmede belirlenen tavan sınır aşılamayacaktır.
Savunmalarda ayrıca, verimlilik etkinlik yardım paketi ödemesinin ulaşım ve yemek masrafının bir bölümünün karşılanması amacıyla yapıldığı belirtilmişse de, yemek yardımının 11.12.1986 tarih ve 19308 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümleri çerçevesinde yapılması gerekmekte olup, söz konusu Yönetmeliğin “Yardım şekli” başlıklı 3 üncü maddesinin ilk fıkrasında yiyecek yardımının sadece yemek verme şeklinde yapılacağı; nakten veya kupon, kart gibi başka ödeme araçları ile yapılamayacağı esasa bağlanmıştır. Nitekim 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının çeşitli maddelerinde Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine atıf yapılmıştır.
Aynı şekilde ulaşım yardımlarının yasal dayanağı da hükümet ile memur sendikalarıyla yapılan toplu sözleşmeler ile toplu sözleşme görüşmesinde uzlaşma sağlanamaması durumunda devreye giren Hakem Heyeti Kararlarına dayanmaktadır. 2020-2021 yıllarına ilişkin 28.08.2019 tarih ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararında ulaşım yardımı konusunda idarenin türü, personelin dahil olduğu hizmet kolu ile gördüğü hizmetler ve personelin statüsüne göre servis hizmeti sağlanması, ulaşım kartı verilmesi, toplu taşım araçlarının ücretsiz kullanımına imkan sağlanması ve belirli şartların oluşmasına bağlı olarak nakit ödeme yapılması şeklinde farklı düzenlemeler yapılmıştır.
Örneğin;
İkinci Kısmın “Kamu Görevlilerinin Geneline Yönelik Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Birinci Bölümünün “Servis Hizmeti” başlıklı 23 üncü maddesinde;
“Bakanlıklar, bağlı ve ilgili kuruluşların merkez teşkilatında görev yapan personele mesaiye geliş ve gidişleri için servis hizmeti sağlanır.”
“Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Üçüncü Kısmın “Büro, Bankacılık ve Sigortacılık Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Birinci Bölümünün 16 ncı maddesinde;
“Türkiye Büyük Millet Meclisinde görev yapan personele işe geliş ve gidişleri için servis hizmeti sağlanır. Servis hizmetinin sağlanamaması durumunda, bu personele mesai günleri bir gidiş bir geliş esas alınarak aylık toplu taşıma kartı bedeli ödenir.”
Aynı kısmın “Basın, Yayın ve İletişim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Beşinci Bölümünün 3 üncü maddesinde;
“Posta ve Telgraf Teşkilatı anonim Şirketi pozisyonlarında bulunup, belediye sınırları içerisinde başdağıtıcı ve dağıtıcı olarak görev yapanlara, belediye tarafından işletilen toplu taşıma araçları ile özel halk otobüslerinden ücretsiz yaralanmaları için anılan Genel müdürlük tarafından fotoğraflı birer kart verilir.”
15’inci maddesinde;
“Cumhurbaşkanlığı İletişim Bakanlığı merkez teşkilatında çalışanlardan sarı basın kartına sahip olmayan personele servis hizmeti sağlanır. Servis hizmetinin ekonomik olmadığı durumlarda bu personele mesai günleri bir gidiş bir geliş esas alınarak aylık toplu taşıma kartı verilir.”
“Tarım ve Orman Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Dokuzuncu Bölümünün 4’üncü maddesinde;
“Tarım ve Orman Bakanlığı ile orman Genel Müdürlüğü orman muhafaza memurları, resmi üniformalı bulundukları sürece belediye tarafından işletilen toplu taşıma araçlarından ücretsiz yararlanırlar.”
Denilmiştir.
Bütün bu düzenlemelerin dışında Büyükşehir kapsamına giren illerdeki belediyelerde veya büyükşehir belediyelerine bağlı kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlarda çalışmakta olan kamu görevlilerine yapılacak ulaşım yardımı ile ilgili olarak “Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Üçüncü Kısmın “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Dördüncü Bölümünün “Toplu Taşıma Kartı” başlıklı 11 nci maddesinde;
"Büyükşehir kapsamına giren illerdeki belediyelerde veya büyükşehir belediyelerine bağlı kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlarda çalışmakta olan kamu görevlilerine toplu taşıma araçlarından yaralanacak şekilde mesaiye geliş ve gidişlerinde kullanılmak üzere toplu taşım kartı verilebilir"
Denilerek ulaşım yardımının ancak toplu taşıma kartı verilmesi şeklinde yapılacağı hüküm altına alınmıştır.
Dolayısıyla Hakem Heyeti kararlarında yemek yardımı ve ulaşım ile ilgili hükümlere ilgili bölümlerde yer verilmiş olup, bu hükümler dışında tavan sınırın aşılarak ayrıca verimlilik ve etkinlik yardım paketi adı altında ödeme yapılması mümkün bulunmamaktadır.
Sorumlularca, … Belediyesi tarafından 2012 yılında sözleşme hükümleri doğrultusunda ödenen hakların aylık brüt ortalaması alınarak 2012-2020 yılı enflasyon rakamlarıyla güncellendiğinde veya 2012 yılında geçerli olan “aylık katsayının” 2020 yılına kadar artış oranıyla güncellendiğinde personele ödenen “sosyal denge tazminatının” geçici 14 üncü madde hükümlerine uygun olduğu ifade edilmiş ise de; 2012 yılında geçerli olan rakamların enflasyon rakamlarıyla güncellenmesi gerektiğine ilişkin herhangi bir mevzuat hükmü bulunmamaktadır. Kaldı ki tavan olarak kabul edilen en yüksek devlet memuru aylığı da yıllar itibariyle güncellendiğinden savunmalar yerinde görülmemiştir.
Buna göre; sosyal denge tazminatı için belirlenen tavan tutarın, sözleşmeye konulan aylık maktu ödeme kalemi olan “etkinlik, verimlilik yardım paketi” adı altında aşılmasından dolayı yukarıda açıklanan sebeplerle toplam … TL kamu zararı oluşmuştur.
Konu sorumluluk yönünden değerlendirildiğinde;
Kamu zararı; rapor maddesinde açıklandığı üzere, mevzuatta öngörülen sınırlara aykırı sözleşme imzalanması sebebiyle doğmuştur. 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun, “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32 nci maddesine göre, belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı arasında toplu sözleşme yapılabilecektir. Söz konusu İdarede de bu hükme istinaden toplu sözleşmeler, Belediye Başkanı tarafından imzalanmıştır.
… Belediyesi ile … Sendikası arasında ...2019-...2021 dönemlerine ilişkin olarak imzalanan “Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi”nin kamu görevlilerine bu sözleşme ile ödenebilecek tavan tutar kadar sosyal denge ödemesi ve aynı personele “etkinlik, verimlilik yardım paketi” adı altında ilave ödeme yapılması şeklinde düzenlenmesi suretiyle mevzuatta öngörülen sınırlar aşılmış ve bu nedenle kamu zararı oluşmuştur. Bu itibarla, mevzuata aykırı sözleşmeleri imzalayan Belediye Başkanları imzaladıkları bu sözleşmelerden kaynaklanan kamu zararından sorumludurlar.
Harcama yetkililerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları ise 5018 sayılı Kanun’un 32 nci maddesinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde;
“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”
hükmüne yer verilmiştir.
Gerçekleştirme görevlilerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları ise 5018 sayılı Kanunun 33 üncü maddesinde düzenlenmiş olup söz konusu maddede;
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.”
hükmüne yer verilmiştir.
Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007/5189-1 sayılı Kararının “Sorumlular” başlıklı 3 üncü bölümünde, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları açıklanmış olup; ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilmiş gerçekleştirme görevlilerinin düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiği belirtilmiştir.
5018 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen Sayıştay Genel Kurul Kararı uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlü olduklarından hukuka aykırı nitelik taşıyan fazla ödemeye ilişkin yapılan harcamalar ile ilgili olarak sorumlulukları bulunmaktadır.
Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde, … Belediyesi memur personeline yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerinde sosyal denge tazminatı için belirlenen tavan tutarın, sözleşmeye konulan aylık maktu ödeme kalemi olan “etkinlik, verimlilik yardım paketi” ile aşılmasından dolayı sebebiyet verilen toplam (her ne kadar denetçi tarafından sorguda kamu zararı tutarının … TL olduğu belirtilmişse de yeniden yapılan hesaplama neticesinde kamu zararı toplam tutarının … TL olduğu belirlenmiştir) … TL kamu zararından;
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (İnsan Kaynakları ve Eğitim Md. ) … ile Gerçekleştirme Görevlisi (Memur) …’na,
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (İnsan Kaynakları ve Eğitim Md. ) … ile Gerçekleştirme Görevlisi (Memur) …’a,
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (İnsan Kaynakları ve Eğitim Md. V.) … ile Gerçekleştirme Görevlisi (Memur) …’na,
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (İnsan Kaynakları ve Eğitim Md. V.) … ile Gerçekleştirme Görevlisi (Memur) …’na,
müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle birlikte ödettirilmesine,
İşbu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesi uyarınca Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğu ile;
Ayrışık Görüş:
Üye … ve Üye …’ın sorumluluk yönünden ayrışık görüşü:
Raporda; mevzuata aykırı hükümler içeren sözleşmeden kaynaklanan kamu zararından Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlileri ile birlikte bu sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanlarının sorumlu tutuldukları görülmüştür.
Kamu zararı; rapor maddesinde ve yukarıda açıklandığı üzere, mevzuata aykırı olarak mevzuatta öngörülen sınırları aşan hükümlere yer veren sözleşmenin imzalanmasından doğmuştur.
Ödeme emri belgesini harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi olarak imzalayan kamu görevlilerinin, sözleşmenin imzalanması aşamasıyla kamu zararının doğması ile ilgili herhangi bir işlemleri, eylemleri bulunmamaktadır. Anılan kamu görevlileri, tekemmül etmiş ancak içerik olarak Kanunun öngördüğü sınırları aşan sözleşmeden kaynaklanan idare borcunu yerine getirmiş, kamu görevlilerinin bu sözleşmeden doğan haklarını sözleşmede öngörülen zamanda ve öngörülen miktar kadar ödemişlerdir. Bu görevlilerin idare adına Üst Yönetici (Belediye Başkanı) tarafından imzalanan sözleşmenin gereklerini yerine getirmemek gibi bir seçenekleri de bulunmamaktadır. Deyim yerindeyse bu konuda takdir yetkisine değil, bağlı yetkiye sahiptirler.
Bu itibarla, idare adına Belediye Başkanları tarafından imzalanan ve kapsamı Kanunda öngörülen sınırları aşan sözleşmeden kaynaklanan ve idarenin yükümlüklerini yerine getirmek için düzenlenen ödeme emri belgelerini harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi olarak imzalayan kamu görevlilerinin, bu sözleşmeden doğan kamu zararından sorumlulukları bulunmamaktadır.
Kararla ilgili sorunuz mu var?