Karar Künyesi
Karar Türü:
Sayıştay Temyiz Kurulu Kararı
Karar Tarihi:
3/6/2024
Karar No:
53344
Esas No:
56550
KARAR
Konu: Konu: Özel Kalem Müdürlüğü kadrosuna açıktan atanan şahsın belli bir süre sonra sınavsız mühendis kadrosuna atama yapılması.
1-358 sayılı Ek İlamın 4. maddesiyle; ... ... Belediyesi tarafından 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun Değişik 59 uncu maddesi hükmü uyarınca Özel Kalem Müdürlüğü kadrosuna açıktan atanan ...’nın, belli bir süre sonra sınavsız olarak mühendis kadrosuna atandığı, aylık, zam ve tazminatlar ile ek ödemesinin mühendis kadrosu için öngörülen tutarlar üzerinden ödenmesi sonucunda ... TL’nin tazminine hükmedilmiştir.
TEMYİZ DİLEKÇESİ
İlamda Harcama Yetkilisi olarak sorumlu tutulan ... tarafından sunulan temyiz dilekçesinde;
Bahse konu kamu zararı öngörülen ödemelerin yapıldığı yıl yürürlükte olan, ... Belediyesi İmza Yetkileri Yönergesi (EK-l)’ne göre belediye personeline ilişkin tüm atama işlemlerinde yetkili ve sorumlu müdürlüğün İnsan Kaynakları Ve Eğitim Müdürlüğü olduğu, ... tarih ve ... sayılı ... Belediye Başkanlığı İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü yazısı ekinde İmza Yetkileri Yönergesi (EK- 1) ile; ilgili yönergenin 8. ve 9.maddelerinde personel atama işlemlerinin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü ile ilgili Başkan Yardımcısı ve Belediye Başkanı yetkisinde olduğunun açıkça belirtildiğini, ayrıca, 5393 Sayılı Kanun madde 49 gereği, ’Belediye personeli, belediye başkanı tarafından atanır” şeklinde amir hükmün mevcut olduğunu, mühendis kadrosuna usulsüz atama olarak belirtilen atama işleminin, gerekli incelemeleri yapıp mühendis atama evrakını (EK-2) hazırlayan İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü Müdürü, sorumlu çalışanları (şef, büro elemanı) ve onay imzasını atan yetkili Başkan Yardımcısı, ve Başkanın sorumluluğunda olup; Harcama Yetkilisi sıfatıyla Fen İşleri Müdürü olarak şahsının uhdesinde bulunmadığını,
Bu atama işlemleri gerçekleştirilirken atama işlemlerinde yetkili ve sorumlu Müdürlüğü (İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü) ve ilgili başkan yardımcısı tarafından da şahsına, mevzuata uygunluk açısından (Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmelik Esasları) sözlü veya yazılı hiçbir bilgilendirme yapılmadığını, zira, kendilerinin de sorumlu oldukları halde bilmediklerini,
Bahsi geçen usulsüz atamaya ilişkin hiçbir bilgi ve sorumluluğu bulunmamakla birlikte, bu esnada Fen İşleri Müdürlüğünde Fen İşleri Müdürü (EK-3) olarak görev yapmakta olması ve söz konusu mühendis kadrosunda bizzat kendisinin mühendis olarak görev yapması ve mühendislik görevini tüm gereklilikleriyle ifa ettiği yani fiili olarak da teknik bir müdürlüğün teknik birim amiri pozisyonunda görevde bulunduğu ve mühendis kadrosuna karşılık gelen maaş ödemelerinin kamu zararı olarak nitelendirilmesinin hakkaniyete uygun olmadığı gibi, yine de kamu zararı nitelendirilecekse bile bundan Harcama Yetkilisi (Fen İşleri Müdürlüğü Birim Amiri-Müdür) olarak sorumlu tutulmasının da hakkaniyete uygun olmadığını,
Fen İşleri Müdürlüğü birim amiri görevi nedeniyle Harcama Yetkilisi olarak, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünde çalışmakta olan ve sorumlu kişilerin her ay düzenli olarak hazırlayıp gönderdikleri maaş ödemelerine dair ödeme emri belgelerini imzalamak ve personel maaşlarının düzenli ödenmesi için belgelerin zamanında muhasebe birimine gönderilmesini sağlamanın görevi gereği olduğunu,
İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü bünyesinde yapılan personel atama emirlerinin ve işlemlerinin hukuka ve mevzuata uygun olup olmadığının, Fen İşleri Müdürü görevini ifa ederken kontrol etmenin, hayatın olağan akışına aykırı olduğunu,
Mühendis kadrosuna usulsüz atama işleminin Sayıştay tarafından tespit edildikten sonra İnsan Kaynaklan ve Eğitim Müdürlüğü tarafından ... tarih ve ... sayılı personel hareket onayı ile ...’nın mühendis kadrosundan Genel İdari Hizmetler Sınıfı “memur” kadrosuna atama (EK-4) işleminin yapılarak usulsüz atama işleminin düzeltilip, memur kadrosuna iadesinin yapıldığını, usulsüz atama işlemi düzeltildiğinden ve 2017 yılında 4 ay boyunca teknik müdürlükte teknik kadro ile teknik görev ifa edildiğinden söz konusu maaş ödemelerinin kamu zararı olarak öngörülmemesi hususunu yeniden değerlendirmesini talep ettiğini, kamu zararı olduğu hususunda karar net ise de; bahsi geçen atama evraklarında esasen imzası bulunan ilgili müdür; evrakın hazırlanmasını sağlayan memur ve esasen de ilgili evraklarda imzası bulunan şef, ilgili başkan yardımcısı, ehil titre sahip kişiler olmakla birlikte, attıkları imzaların sorumluluğu dolayısı ile de ‘son imza onayı için’ makama herhangi bir evrak getirmeden önce; konunun hukuki mevzuata uygunluğunu detaylıca araştırmalı, konuyu gerekli süzgeçlerden geçirmeli ve mevzuatın uygun bulduğu şekilde belediye başkanının imza onayı için evrakı tevdi etmekle birinci derecede sorumlu olduğunu, Fen İşleri Müdürü görevini ifa ederken görev, yetki ve sorumluluklarının personel mevzuatı hususunda olmayıp, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünce gerçekleştirilen atamaların yasalara uygun olup olmadığı kontrolünün yapılması yetki ve sorumluluk alanında olmadığını, Fen İşleri Müdürlüğü birim amiri görevinde olması nedeniyle Harcama Yetkilisi sıfatı ile personelin atamasının doğru yapılıp yapılmadığı kontrolünü sağlamasının mümkün olmayıp, maaşların zamanında ödenmesi hususunda ödeme emri talimatlarını onaylamaktan ötürü tanzim hükmü almış olmasının hakkaniyete uygun olmadığını,
Yapılan usulsüz atamalar dolayısı ile şahsına Fen İşleri Müdürü olarak Harcama Yetkilisi sıfatıyla muhakkak ki bir kamu zimmeti çıkarılacak ise de; bahse konu atama evraklarının hazırlanmasına ve onayına vesile olan tüm sorumlulara aynı oranda sorumluluk yüklenmesi gerektiğini,
Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu’nun 22.12.1973 günlü, 1973/14 sayılı kararıyla (EK-9) idarenin yokluk, açık hata, memurun gerçek dışı beyanı veya hilesi hallerinde süre aranmaksızın kanunsuz terfi veya intibaka dayanarak ödediği meblağı her zaman geri alabileceğini, belirtilen istisnalar dışında kalan hatalı ödemelerin geri alınmasının ise; ancak hatalı ödemenin ilk yapıldığı tarihten başlamak üzere, idari dava açma süresi içinde mümkün olduğunu, bu süre geçtikten sonra geri alınamayacağının hükme bağlandığını,
Yargıtay İçtihadı Birleştirme Genel Kurulu’nun 1972/6 E, 1973/2 K ve 27.01.1973 tarihli kararında (EK-10) da “Kamu hukukunun bir bölümü olan idare hukuku, (devletin özel kişiler gibi hareket ettiği durumlar hariç) devlet ile kişilerin ilişkilerine ait kurallar topluluğu olup, özel hukuk ise, eşit hak ve menfaatlere sahip kişiler arasındaki hukuki ilişkilere ait kurallardan ibarettir. Bu durumun tabii bir sonucu olarak, idare hukuku ilişki ve anlaşmazlıklarına, idare hukuku kuralları, özel hukuk ilişki ve anlaşmazlıklarına ise özel hukuk kurallarının uygulanması gereklidir. (...) bir idari tasarruf iradi veya gayri iradi sebeplerle sona erebilir. İradi olarak sona erme halleri kaza i yoldan iptal, tasarrufun idare tarafından geri alınması, tasarrufun kaldırılması veya düzeltilmesi şeklinde özetlenebilir. kazai yoldan iptal ile geri alma, genel hataları ile birbirine benzeyip geriye yürürler yani (makable şamil) olurlar. Tasarrufun kaldırılması ve düzeltilmesi ise, kaldırma ve düzeltme tarihlerinden itibaren hüküm ifade ederler, geriye yürüme tesirleri yoktur (bu konuda bakınız, Tan Turgut, idari işlemin geri alınması 1070, sh. 2-12) içtihat konusu uyuşmazlıkta, özellikle memurların intibaklarında, yapılan yanlış işlemin (intibakın) düzeltilmesi söz konusu imiş gibi görünmekte ise de burada yanlış tasarruf geri alınmış ve ayrıca, hukuka uygun yeni bir işlem (intibak) yapılmış bulunmaktadır. Nitekim; idarenin geçmişte ödenen maaş farklarım geri istemek için davalar açmış olması da idarenin amacın m, bir geri alma tasarrufunda bulunmak olduğunu göstermektedir. (...) yapılan açıklama ve incelemelerden anlaşılacağı gibi, yanlış bir şart tasarrufun idare tarafından geri alınmasından dolayı ödenmiş fazla paraların geri istenmesi davalarında, kamu yararı ile kişisel yararı uzlaştıracak, kamu ve hukuk düzenini sarsmayacak, aksine, bunlara güven ve devamlılık sağlayacak nitelikte en adil ve hukuki bir norm olarak iptal davası süresini, genel olarak yanlış şart tasarrufu, geriye yürür şekilde geri almak için bir sınır olarak kabul etmek, bu süre geçtikten sonra tasarrufun ancak ilerisi için hüküm ifade edecek şekilde geri alınabileceği, daha doğrusu ilerisi için değiştirilebileceği, tarzında bir sonuca varmak gerektir. Belirtilen süreler geçtikten sonra idare yanlış tasarrufunu geri alsa bile, geçmişteki durumlar artık kazanılmış durum niteliğinde olacağından, yanlış işleme dayanılarak yapılmış ödemelerin sebepsiz olduğu da ileri sürülemeyecek ve geri istenmesi mümkün olmayacaktır.” tespitlerine yer verildiğini;
Yokluk ile mutlak butlan halleri hariç ve kişinin gerçek dışı beyanı veya hilesi de sebebiyet vermemiş olmak kaydıyla, idarenin yanlış şart tasarrufunu (özellikle yanlış intibak işlemini), ancak iptal davası süresi veya kanunlarda özel bir süre varsa bu süre içinde yahut iptal davası açılmışsa dava sonuna kadar, geriye yürür şekilde geri alabileceğine, bu süreler geçtikten sonra yanlış tasarrufun geriye yürür şekilde geri alınamayacağına ve bu süreler geçtikten sonra yanlış tasarrufun geri alınması halinde geri alma gününe kadar doğmuş durumların, parasal sonuçları da dâhil olmak üzere, hukuken kazanılmış durum olarak tanınması gerektiğine karar verildiğini,
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda;
Kamu zararının; “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” denilerek kamu zararının kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda oluşması, başka bir ifadeyle kamu zararı ile mevzuata aykırı karar, işlem veya eylem arasında illiyet bağının bulunması gerektiği hükme bağlandığını,
Kamu zararı adı geçen kişinin mevzuata aykırı olarak mühendis kadrosuna atanmasından kaynaklandığından, oluşan zarardan atamaya ilişkin olarak oluru teklif eden İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü, teklif edilen oluru uygun bulan Belediye Başkan Yardımcısı ve teklif edilip uygun bulunan oluru onaylayan Belediye Başkanı sorumlu olduğunu (EK-2), nitekim, mühendis kadrosuna atama işlemi sonrasında, SGK mühendis hizmet yılları birleştirilmesi (EK-5) ve kadro derece yükseltilmesi (EK-6) işlemlerinin de yine yetkili ve sorumlu müdürlük olan İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü uhdesinde yapılarak, yasa ve yönetmelikler ilgili müdürlüğün sorumluluk çerçevesinde takip edilmemiş ve personel hareket işlemlerinin yapılmaya devam edildiğini, tüm bu personel hareketleri ile ilgili İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü yetkililerinin, kamu zararı tazmininde sorumlu tutulmamasının, hakkaniyetli olmadığını,
Dolayısıyla, Denetçi tarafından kamu zararından Harcama Yetkilisi sıfatıyla (Fen İşleri Müdürü) ile Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla (İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünde çalışan memur) sorumlu tutulmuşlarsa da; söz konusu kamu görevlilerinin atama işleminin hiçbir aşamasında yer almadıkları için bahse konu atama işlemindeki mevzuata aykırılığı ödeme sırasında bilip tespit etmelerinin kendilerinden beklenemeyeceğini, bu nedenle de Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğine aykırı olarak mühendis kadrosuna sınavsız atanması ile oluşan kamu zararından Harcama Yetkilisinin (Fen İşleri Müdürü sıfatıyla) sorumlu tutulmasının hakkaniyetle bağdaşmayacağını,
Her ne kadar sınav şartı gerçekleştirilmeden mühendis kadrosuna atanmış olsa da, bu kişinin mühendis olmasının görev, yetki ve sorumluluğuyla görevini yerine getirdiğini,
Mühendis kadrosuna usulsüz atama işleminden kaynaklı kamu zararı gözetilirken; ... Teknik Üniversitesi -İnşaat Fakültesi -Harita Mühendisliği 2002 yılı mezunu ...’nın 2014 yılında sözleşmeli personel olarak mühendis kadrosunda aynı belediyede göreve başladığını (EK-7), 2017 yılında istisnai kadrodan Özel Kalem Müdürü (EK-8) atanarak akabinde yine teknik işlerde görev alması, kamu zararına konu 2017 yılında 15 yıllık mühendis iken ve Fen İşleri Müdürü görevi ifa ediyorken sunduğu hizmetler göz ardı edilerek, onlarca teknik proje ve belgede imza ve ünvanı bulunmasına rağmen, mühendis kadrosuna atama işleminin yönetmeliğe aykırı şekilde sınavsız yapılmış olması nedeniyle mühendis kadrosundan çıkartılıp düz memur kadrosuna atanarak unvan dışı ve teknik olmayan kadrolara görevlendirilmesinin, kişiye ve devlete bir kamu personeli mağduriyeti olarak geri dönmekte olduğu ve telafisi güç hatalara neden olduğunu, nitekim, 2023 yılı başında yürürlüğe giren 6495 sayılı Kanun ile, talepte bulunan sözleşmeli personelin esas alınan memur kadrolarına atandığını, bahse konu kamu zararının söz edildiği 2017 yılında bile görev yapmayan sonradan işe başlayan sözleşmeli personel mühendislerin dahi yeni kanun ile mühendis kadrosuna geçmiş iken, 2017 yılında yürürlükte olan yönetmeliği kontrol etmeden atama işlemini yapan İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü yetkili personelinin ...’nın 21 yıllık mühendis kimliğine rağmen ve onlarca teknik görev ifa etmiş olmasına rağmen halen belediyenin düz memur kadrosunda bulunması ve teknik görev alamaması durumunun hak hukuk ve adalete uygun görünmediğini,
Personel hareketlerinin, belediyenin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünün görev yetki ve sorumluluk kapsamında yasa ve yönetmeliklere uygun bir şekilde yapılması gereken işlemler olup, kamu personelinin atama şartlarıyla ilgili tabii olunması gereken yasa ve yönetmeliklerin takibi ve uygulama koşullarının sağlanıp sağlanmadığıyla ilgili çalışmalar ve yazışmalarda Fen İşleri Müdürlüğü Birim Amiri-Müdür sıfatıyla Harcama Yetkilisi olarak görev yetki ve sorumluluğunun bulunmadığını ifade ederek Sayıştay tarafından tespit edilen kamu zararının, görevi gereği yasa ve yönetmelikleri takip etmeden kamu zararına sebebiyet veren İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü yetkililerinden ve sorumlu başkan, başkan yardımcılarından tahsil edilmesi hususunu arz ve talep ederek sorumluluk itirazında bulunmaktadır.
BAŞSAVCILIK MÜTALAASI
Başsavcılık mütalaasında;
“30.05.2019 tarih ve 183 sayılı ilamın 5 inci maddesiyle ... ... Belediyesi tarafından 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 59 uncu maddesi uyarınca Özel Kalem Müdürlüğü kadrosunda açıktan atanan ...'nın, belli bir süre sonra sınavsız olarak mühendis kadrosuna atanması ve aylık, zam ve tazminatlar ile ek ödemesinin mühendis kadrosu için öngörülen tutarlar üzerinden ödenmesi sonucunda oluşan toplam ... TL kamu zararına ve kamu zararından atamayı gerçekleştiren Belediye Başkanı ile harcama yetkileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu olduklarına karar verilmiş, kararın temyizi üzerine Temyiz Kurulu, tazmin hükmü sorumluluk yönünden bozmuştur.
Bu defa, 19.01.2023 tarihli ve 358-183 No'lu Ek ilamın 4 üncü maddesiyle Temyiz Kurulu kararı doğrultusunda ... TL kamu zararına ve kamu zararından atamayı gerçekleştiren Belediye Başkan Yardımcısı ile harcama yetkileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu olduklarına karar verilmiştir.
-... Belediyesince;
İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünden, ...'nın özel kalem müdürü kadrosuna açıktan atanmasına yönelik herhangi bir izin alınmadığı,
Buna rağmen, ...'nın ... gün ve ... sayılı olur ile özel kalem müdürlüğüne atandığı,
Daha sonra aradan 45 gün geçtikten sonra ... gün ve ... sayılı olur ile mühendislik kadrosuna atandığı anlaşılmaktadır.
-İçişleri Bakanlığının 03.06.2009 gün ve B.05.0.MAH.0.08.01.00/900-14626 sayılı özel kalem müdürü konulu Genelgesinde;
"Özel kalem müdürlüğü kadrolarına atanacakların, öncelikle belediyede çalışan memurlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan memurlar arasından seçilmesi esastır. Memurlar arasından yapılacak atamalarda, Bakanlığımızdan izin alınmayacaktır.
Özel kalem müdürlüğü kadrolarına yapılacak açıktan atamalar, Bakanlığımız izni ile yapılacaktır. Bu kadrolara yapılacak açıktan atamalarda, kadro derecesi ve görevin özellikleri de dikkate alınarak yükseköğrenim mezunlarına öncelik verilecektir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 59 uncu maddesi kapsamında tanınan atama yetkisi, sınırsız bir yetki olmayıp, bu yetkinin memuriyete sınavsız girişin bir yöntemi gibi kullanımına hukuken imkân bulunmamaktadır." ifadelerine yer verilmek suretiyle istisnai memurluklar arasında sayılan özel kalem müdürlüklerine yapılacak atamalara ilişkin hususlar düzenlenmiş bulunmaktadır.
... Belediyesince, İçişleri Bakanlığından atama izni alınmadan ...'nın özel kalem müdürlüğüne atandığı, daha sonra ise özel kalem müdürlüğünden mühendis kadrosuna atanmıştır.
3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunla, İçişleri Bakanlığına mahalli idareler ile ilgili olarak; mahalli idareleri yönlendirmek, mahalli idareleri düzenlemek, mahalli idarelerin teşkilat ve kadro standartlarını tespit etmek gibi görev ve yetkiler verilmiş bulunmaktadır. Ayrıca aynı Kanuna göre Bakanlık, kanunla yerine getirmekle yükümlü oldukları hizmetleri yönetmelik, tebliğ, genelge ve diğer idari metinlerle düzenlemekle yetkili kılınmıştır.
Diğer taraftan, söz konusu Genelge yargı kararıyla iptal edilmediği ve yürürlükten kaldırılmadığı sürece uyulması gereken norm olduğu, dolayısıyla, söz konusu Genelge uyarınca özel kalem müdürlüğü kadrolarına yapılacak açıktan atamalarda, İçişleri Bakanlığından izninin alınmasının zorunlu olduğu değerlendirilmektedir.
Dolayısıyla, mevzuata aykırı atamadan dolayı yapılan ödemelerin tamamının kamu zararı olduğu ve kamu zararından atamayı gerçekleştiren Belediye Başkan Yardımcısı ile birlikte harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu olduğu, ayrıca söz konusu hususun ilgili Bakanlığa bildirilmesine karar verilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir.
Bu itibarla, yeniden hüküm tesis edilmek üzere Dairesine gönderilmesine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.” denilmektedir.
Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra;
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
358 sayılı Ek İlamın 4. maddesiyle; ... ... Belediyesi tarafından 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun Değişik 59 uncu maddesi hükmü uyarınca Özel Kalem Müdürlüğü kadrosuna açıktan atanan ...’nın, belli bir süre sonra sınavsız olarak mühendis kadrosuna atanması suretiyle aylık, zam ve tazminatlar ile ek ödemesinin mühendis kadrosu için öngörülen tutarlar üzerinden ödenmesi sonucunda ... TL’nin tazminine hükmedilmiştir.
Bu defa İlamda Harcama Yetkilisi olarak sorumlu tutulan ... tarafından esas ve sorumluluk yönünden itirazda bulunulmaktadır.
Esas Yönünden İnceleme:
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “İstisnai memurluklar” başlıklı 59 uncu maddesinde;
“…özel kalem müdürlüklerine… bu Kanunun atanma, sınavlar, kademe ilerlemesi ve dereceye yükselmesine ilişkin hükümleriyle bağlı olmaksızın tahsis edilmiş derece aylığı ile memur atanabilir. …
Birinci fıkrada sayılan memurların bulundukları bu kadrolar emeklilik aylığının hesabında ve diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmaz. Bu görevlerde bulunan memurların emeklilik kıdemleri yürümekte devam eder.” hükmü yer almaktadır.
Belediyeler ve belediyelerin bağlı kuruluşlarında özel kalem müdürlüğü kadrolarına yapılacak açıktan ve naklen atamaların, Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik hükümlerine uygun olarak yapılmasını sağlamak üzere usul ve esasların belirlendiği İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün 03.06.2009 gün ve B.05.0.MAH.0.08.01.00/900-14626 sayılı “Özel Kalem Müdürü” konulu Genelgesinde ise;
“Özel kalem müdürlüğü kadrolarına yapılacak açıktan atamalar, Bakanlığımız izni ile yapılacaktır. Bu kadrolara yapılacak açıktan atamalarda, kadro derecesi ve görevin özellikleri de dikkate alınarak yükseköğrenim mezunlarına öncelik verilecektir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 59 uncu maddesi kapsamında tanınan atama yetkisi, sınırsız bir yetki olmayıp, bu yetkinin memuriyete sınavsız girişin bir yönetimi gibi kullanımına hukuken imkân bulunmamaktadır. Bu sebeple, özel kalem müdürlüğü kadrolarına atanacakların seçiminde, belediye başkanlarının bir seçim dönemi boyunca çalışabilecekleri ehliyet ve liyakat sahibi kişileri seçmeleri esastır.
Personel giderleri, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49 uncu maddesinde öngörülen oranları aşan belediyelerde, özel kalem müdürlüğü kadrolarına yapılacak açıktan ve naklen atamalarda, 5393 sayılı Kanunun Geçici 1 inci maddesinde öngörülen usule göre Bakanlığımızdan izin alınacaktır.” düzenlemelerine yer verildiği görülmektedir.
04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme Ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin “Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” başlıklı 5 inci maddesinin ikinci fıkrasında unvan değişikliğine tabi kadrolar arasında mühendis kadrosuna yer verildiği görülmekte, “Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartlar” başlıklı 6 ncı maddesinde, “Görevde yükselme sınavında başarılı olmak ve bu yönetmelik kapsamındaki kadrolara atanabilmek için son müracaat tarihi itibariyle 5 inci maddede öngörülen görevlerde toplam en az 1 yıl çalışmış olmak.” hükmüne,
“Unvan değişikliği sınavına tabi olan kadrolara atanacaklarda aranacak genel şartlar” başlıklı 8 inci maddesi birinci fıkrasında; “Unvan değişikliği suretiyle atanacaklarda aşağıdaki genel şartlar aranır.” denildikten sonra, “(a)Unvan değişikliği sınavında başarılı olmak” ve “(b)Yükseköğrenim mezunu olanların 1-4 dereceli kadrolara atanmaları için 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen süre kadar hizmeti bulunmak”, hükmüne,
Unvan değişikliği suretiyle atanacaklarda aranacak özel şartlar başlıklı 9 uncu maddesinin birinci fıkrasında “Unvan değişikliği suretiyle atanacaklarda aşağıdaki özel şartlar aranır.” denildikten sonra, (a) bendinde, "Mühendis, mimar, peyzaj mimarı, … kadrolarına atanabilmek için;
(1) Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokulların ilgili bölümlerinden mezun olmak,
(2) Öğrenim durumu itibarıyla atanacağı kadro unvanını ihraz etmiş olmak,
…” hükmüne yer verildiği görülmektedir.
Diğer yandan, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin “Hizmet grupları arasında geçişler” başlıklı 20 nci maddesinin (ç) fıkrasında, “İstisnai memurluklarda çalışanlar veya çalışmış olanlar, bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara, atanacakları kadro için öngörülen şartları taşımaları kaydıyla sınavsız atanabilir.” hükmüne yer verildiği, ancak bu hükmün Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 01.04.2010 tarihli kararı ile durdurulduğu ve 07.05.2014 gün ve 28993 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 19 uncu maddesi ile de yürürlükten kaldırıldığı görülmektedir.
Tüm bu mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesi sonucunda, istisnai memurluklardan sayılan özel kalem müdürlüğü kadrosunda bulunan kişilerin bulundukları bu kadroların diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmayacağı, istisnai memurluklarda çalışanların diğer kadrolara sınavsız atanmasına ilişkin ilgili maddenin mevzuat değişikliği ile yürürlükten kaldırıldığı, dolayısıyla özel kalem müdürlüğü kadrosundan unvan değişikliğine tabi kadrolardan sayılan mühendis kadrosuna atanma için gerekli olan “unvan değişikliği sınavında başarılı olmak” şartının gerektiği anlaşılmaktadır.
Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerden; ...’nın, ... tarihinde Özel Kalem Müdürlüğü kadrosuna açıktan atandığı, belli bir süre sonra ise (...) sınavsız olarak mühendis kadrosuna atamasının yapıldığı anlaşılmaktadır. Temyiz dilekçesiyle ilgilinin mühendis olarak görev yaptığı ve söz konusu mühendis kadrosunun görevini tüm gereklilikleriyle yerine getirdiği ifade edilmişse de yapılan bu atama işlemi mevzuat hükümlerine aykırı olup, ilgiliye mühendis kadrosu için öngörülen zam ve tazminatların ödenmesi suretiyle kamu zararına sebebiyet verilmiştir.
Sorumluluk Yönünden İnceleme:
İlamda oluşan kamu zararının Harcama Yetkilisi, Gerçekleştirme Görevlisi ve atamayı onaylayan Belediye Başkan Yardımcısına dağıtılmak suretiyle müştereken ve müteselsilen tazminine hükmedilmiştir.
Harcama Yetkilisi olarak sorumlu tutulan ve aynı zamanda ahiz olduğu anlaşılan ... tarafından, atama aşamasında herhangi bir yetki ve sorumluluğunun bulunmadığı, sadece ödeme emri belgesini imzalayarak personel maaşlarının düzenli ödenmesi görevi gereğini sağlayan Harcama Yetkilisi (Fen İşleri Müdürü) olarak, atama işleminde yetki ve sorumluluğunun bulunmadığı gerekçesiyle sorumluluk itirazında bulunulmaktadır.
6085 sayılı Kanunun “Sorumlular ve sorumluluk halleri” başlıklı 7 nci maddesinin birinci fıkrasında ; “ Bu Kanunun sorumlular ve sorumluluk halleri uygulamasında; 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk halleri esas alınır.”, üçüncü fıkrasında ise; “Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür.” denilmektedir.
5018 sayılı Kanuna göre mali sorumluluğu bulunan Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin görev ve sorumlulukları Kanunun 32 nci ve 33 üncü maddelerinde düzenlenmektedir.
Kanunun “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesi birinci fıkrasında; “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.” hükmü, ikinci fıkrasında; “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü yer almaktadır.
Kanunun “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinde ise; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. (Değişik son cümle: 22/12/2005-5436/10 md.) Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
…” hükmü yer almaktadır.
Bu hükümler uyarınca, mali sorumluluğu bulunan Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlileri, harcamanın yapılması ve giderin gerçekleştirilmesi süreçlerinde mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama mevzuata aykırılık taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar.
Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğinde harcamanın çeşidine göre aranacak belgeler belirlenmiş olup, "Aylıklar" başlıklı 8 inci maddesinde; aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine eklenecek belgeler sayılarak; bunlardan birisinin de "İlk atamalarda, atama onayı ve işe başlama yazısı" olduğu ifade edilmektedir. Bu bağlamda da ödeme emrine imza atan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin mevzuata aykırı ödemeden sorumluluğu bulunmaktadır.
Diğer yandan, İlama konu mühendislik kadrosuna atama işleminin ... gün ve ... sayılı belediye başkanı oluru ile gerçekleştirildiği, atamaya ilişkin “Personel Hareketleri onayında ise atamayı onaylayan kişinin belediye başkan yardımcısının olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, atama işlemi başkan yardımcısının onayıyla gerçekleştiğinden oluşan kamu zararından dolayı kendisinin de sorumluluğu bulunmaktadır.
Bu itibarla, sorumlu talebinin reddi ile 358 sayılı Ek İlamın 4. maddesiyle verilen ... TL’nin tazminine ilişkin hükmünün TASDİKİNE, (…. Daire Başkanı ..., Üyeler ..., ..., ... ve ...’un aşağıda yazılı ayrışık oy gerekçelerine karşı) oy çokluğuyla,
6085 sayılı Kanunun 57 nci maddesi gereği bu kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren on beş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,
Karar verildiği 06.03.2024 tarih 56550 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Karşı oy gerekçeleri:
…. Daire Başkanı ... ve Üye ...’ın karşı oy gerekçesi;
358 sayılı Ek İlamın 4’üncü maddesiyle verilen tazmin hükmünde oluşan kamu zararından, ödeme emri belgesinde imzası olan Harcama Yetkilisi, Gerçekleştirme Görevlisi ve atamayı onaylayan Belediye Başkan Yardımcısı sorumlu tutulmuştur.
Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerden, ataması yapılan kişinin atamaya ilişkin Personel Hareketleri onayında, atamayı onaya sunan İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü ile Şef personelin de imzalarının bulunduğu görüldüğünden, sorumluluğa bu kişilerin de dahil edilmesinin sağlanması için İlam hükmünün sorumluktan BOZULARAK dosyanın Dairesine tevdiine karar verilmesi gerekir.
Üyeler ..., ... ve ...’un karşı oy gerekçesi;
358 sayılı Ek İlamın 4’üncü maddesiyle; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 59 uncu maddesine göre Özel Kalem Müdürlüğü kadrosuna açıktan atanan ve belli bir süre sonra da sınavsız olarak mühendis kadrosuna atanan ...’nın aylık, zam ve tazminatlar ile ek ödemesinin mühendis kadrosu için öngörülen tutarlar üzerinden ödenmesi sonucunda oluşan kamu zararının tazminine hükmedilmiştir.
İlamda, söz konusu kamu zararının Harcama Yetkilisi, Gerçekleştirme Görevlileri ve atamayı gerçekleştiren Belediye Başkan Yardımcısından müştereken ve müteselsilen tazminine hükmedilmiştir. Ancak, temyiz dilekçesi ekinde sunulan atama onayında (personel hareketleri onayı), Belediye Başkan Yardımcısının yanı sıra İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü ile İnsan Kaynakları ve Eğitim Birimini Şefinin de imzalarının olduğu görülmektedir.
Somut olaydaki harcama, personel hareketleri onayına istinaden yapılmıştır.
5018 sayılı Kanun’un “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8 inci maddesi;
“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.”
71 inci maddesinin birinci fıkrası;
“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” hükümlerini içermektedir.
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Sorumlular ve sorumluluk halleri” başlıklı 7 nci maddesinde de;
“(1) Bu Kanunun sorumlular ve sorumluluk halleri uygulamasında; 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk halleri esas alınır.
(2) Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar; kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur. Bu sorumluluğun yerine getirilip getirilmediği Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacak Sayıştay raporlarında belirtilir. Kamu zararına sebep olunan durumlar ise bu zararın tazminine ilişkin hükme bağlama işlemi ile sonuçlandırılır.
(3) Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür.
(…)”
Hükümleri yer almaktadır.
Diğer yandan, 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararında belirtildiği üzere; 5018 sayılı Kanun’dan önceki mevzuatımızda mali sorumluluk için yegâne şart, mevzuata aykırılık olup, buna ilaveten zarar, kusur gibi başkaca bir şart öngörülmemiştir. Sorumlulukta sadece mevzuata aykırılığın yeterli sayıldığı bu sistem, 5018 sayılı Kanunla değiştirilmiş ve bu yeni sorumluluk sisteminde objektif (kusursuz) sorumluluk anlayışından vazgeçilmiş olup, 1050 sayılı Kanun’a göre kusursuz sorumluluk esas iken 5018 sayılı Kanun’da kusurlu sorumluluk esas alınmıştır.
5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararında da belirtildiği üzere, 5018 sayılı Kanun’a göre mali sorumluluğun şartları şöyle sıralanabilir:
- Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem, eylem bulunmalıdır.
-Ortada bir kamu zararı olmalıdır.
-Mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemle zarar arasında bir illiyet olmalıdır.
Kamu zararından dolayı bir kamu görevlisinin mali sorumluluğuna hükmedilebilmesi için, yukarıda belirtilen şartların hepsinin bir arada gerçekleşmiş olması gerekmektedir. Hesap yargılamasında kamu zararının varlığına hükmedilmesine rağmen; kasıt, kusur veya ihmalden kaynaklanan ve kamu zararına neden olduğu ifade edilen mevzuata aykırı karar, işlem, eylem ile kamu görevlisi arasındaki illiyet bağının izah edilmemiş ya da kanıtlanmamış olması durumunda mali sorumluluğun şartlarının hepsinin karşılanmış olduğundan bahsedilmesi mümkün olmayacaktır.
Somut olayda ödeme emri belgesi ile yapılan harcama atama onayına istinaden yapılmıştır. Zira, Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nde harcamanın çeşidine göre aranacak belgeler belirlenmiş olup, "Aylıklar" başlıklı 8’inci maddesinde; aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine eklenecek belgeler sayılmıştır. Mezkûr maddede, İlk atamalarda; atama onayı ve işe başlama yazısı ile naklen atamalarda; atama onayı, işe başlama yazısı ve personel nakil bildirimi ödeme belgesine eklenmesi zorunlu belgeler olarak düzenlenmiştir.
5018 sayılı Kanun’un 31 inci maddesinde, bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olduğu, ancak, kanunların veya Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun kurul, komite veya komisyona ait olduğu ifade edilmiş, 32’nci maddesinde ise, bütçeden harcama yapılabilmesinin harcama yetkilisinin, harcama talimatı vermesine bağlı olduğu; harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken işlemlerden harcama yetkililerinin sorumlu oldukları ifade edilmiştir.
Kanun’un 33 üncü maddesine göre de, giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanmaktadır. Bu süreçte, gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yerine getirmektedir.
Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği incelendiğinde görüleceği üzere, bazı harcamalar için harcama talimatının ödeme emri belgesine eklenmesi zorunlu kılınmış iken, bazı harcamalarda bu şekilde bir uygulamaya yer verilmemiştir. Bu bağlamada, İlama konu edilen harcamanın “esas dayanak ve gerekçe belgesi”nin atama onayı olduğunda kuşku bulunmamaktadır. Bu durumda, atama onayına istinaden ödeme emri belgesi ile yapılan ödemenin takdir yetkisi içermediği, bağlı bir yetki ve ödeme yükümlülüğü içerdiği anlaşılmaktadır.
Diğer yandan, Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nde kurala bağlandığı üzere, “duruma göre, ilk atamalarda; atama onayı ve işe başlama yazısı ile naklen atamalarda; atama onayı, işe başlama yazısı ve personel nakil bildirimi”nin ödeme belgesine eklenmesinin zorunluluğundan hareketle, atamanın yapılmasından sonraki ilk ödeme emri belgesini düzenleyen ve imzalayan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin atama onaylarının yasal düzenlemeye uygunluğunu araştırmaları gerektiğini ve bu belgelerle yapılan atamanın yasal düzenlemeye uygun olmaması halinde doğacak kamu zararından sorumlu olacaklarını iddia etmenin kusurlu sorumluluk ilkesi ile bağdaşmadığı açıktır. Zira, personel dosyası incelenmeden salt atama onayı belgesi üzerinden mevzuata uygunluk/aykırılık incelemesi yapılamayacağı gibi, bu denetimin yapılmasını harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisi açısından zorunlu yükümlülük kılan açık mevzuat hükmü de yoktur. Atama onay belgesi; çok sayıda belgeden ve bilgiden oluşan personel dosyasının incelenmesi üzerine personel özlük işlerinde yetkin ve yetkili olan “personel birimi” tarafından düzenlenip onaya sunulan bir belge olup, atamaya yetkili amirin imzasıyla kesinleşen atama işleminden sonra, harcama biriminin tekraren atama onay belgesinin dayanağı olan personel dosyasını incelemesi gerektiğinden bahsedilmesi idarenin hiyerarşik işleyişi açısından ve hukuken isabetli olmayacaktır. Zira, atama onay belgesiyle hukuki gerçeklik kazanan atama işleminin mevzuata uygun olup olmadığı personel dosyası incelenmeden anlaşılamayacaktır. Bu durumda, mevzuata aykırı atamadan kaynaklanan kamu zararından atama onay belgesinde imzası bulunan kamu görevlilerinin sorumlu tutulması kusurlu sorumlu ilkesine uyarlı olacaktır.
Netice olarak, atama teklif ve onay sürecinde yer almayan, sadece atama onayının gereğinin yapılması için ödeme belgesine imza atan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin (atamanın yapılmasından sonra ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine imza atanlar da dahil) kusurundan bahsedilmesi mümkün değildir. Dolayısıyla, somut olayda atama onay belgesinde imzaları bulunan İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü ile İnsan Kaynakları ve Eğitim Birimi Şefinin sorumluluğa dahil edilmesi, atama onay belgesinde imzaları bulunmayan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluktan çıkarılması gerekmektedir.
Bu itibarla, İlam hükmünün sorumluluktan BOZULARAK dosyanın Dairesine tevdiine karar verilmesi gerekir.
1-358 sayılı Ek İlamın 4. maddesiyle; ... ... Belediyesi tarafından 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun Değişik 59 uncu maddesi hükmü uyarınca Özel Kalem Müdürlüğü kadrosuna açıktan atanan ...’nın, belli bir süre sonra sınavsız olarak mühendis kadrosuna atandığı, aylık, zam ve tazminatlar ile ek ödemesinin mühendis kadrosu için öngörülen tutarlar üzerinden ödenmesi sonucunda ... TL’nin tazminine hükmedilmiştir.
TEMYİZ DİLEKÇESİ
İlamda Harcama Yetkilisi olarak sorumlu tutulan ... tarafından sunulan temyiz dilekçesinde;
Bahse konu kamu zararı öngörülen ödemelerin yapıldığı yıl yürürlükte olan, ... Belediyesi İmza Yetkileri Yönergesi (EK-l)’ne göre belediye personeline ilişkin tüm atama işlemlerinde yetkili ve sorumlu müdürlüğün İnsan Kaynakları Ve Eğitim Müdürlüğü olduğu, ... tarih ve ... sayılı ... Belediye Başkanlığı İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü yazısı ekinde İmza Yetkileri Yönergesi (EK- 1) ile; ilgili yönergenin 8. ve 9.maddelerinde personel atama işlemlerinin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü ile ilgili Başkan Yardımcısı ve Belediye Başkanı yetkisinde olduğunun açıkça belirtildiğini, ayrıca, 5393 Sayılı Kanun madde 49 gereği, ’Belediye personeli, belediye başkanı tarafından atanır” şeklinde amir hükmün mevcut olduğunu, mühendis kadrosuna usulsüz atama olarak belirtilen atama işleminin, gerekli incelemeleri yapıp mühendis atama evrakını (EK-2) hazırlayan İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü Müdürü, sorumlu çalışanları (şef, büro elemanı) ve onay imzasını atan yetkili Başkan Yardımcısı, ve Başkanın sorumluluğunda olup; Harcama Yetkilisi sıfatıyla Fen İşleri Müdürü olarak şahsının uhdesinde bulunmadığını,
Bu atama işlemleri gerçekleştirilirken atama işlemlerinde yetkili ve sorumlu Müdürlüğü (İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü) ve ilgili başkan yardımcısı tarafından da şahsına, mevzuata uygunluk açısından (Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmelik Esasları) sözlü veya yazılı hiçbir bilgilendirme yapılmadığını, zira, kendilerinin de sorumlu oldukları halde bilmediklerini,
Bahsi geçen usulsüz atamaya ilişkin hiçbir bilgi ve sorumluluğu bulunmamakla birlikte, bu esnada Fen İşleri Müdürlüğünde Fen İşleri Müdürü (EK-3) olarak görev yapmakta olması ve söz konusu mühendis kadrosunda bizzat kendisinin mühendis olarak görev yapması ve mühendislik görevini tüm gereklilikleriyle ifa ettiği yani fiili olarak da teknik bir müdürlüğün teknik birim amiri pozisyonunda görevde bulunduğu ve mühendis kadrosuna karşılık gelen maaş ödemelerinin kamu zararı olarak nitelendirilmesinin hakkaniyete uygun olmadığı gibi, yine de kamu zararı nitelendirilecekse bile bundan Harcama Yetkilisi (Fen İşleri Müdürlüğü Birim Amiri-Müdür) olarak sorumlu tutulmasının da hakkaniyete uygun olmadığını,
Fen İşleri Müdürlüğü birim amiri görevi nedeniyle Harcama Yetkilisi olarak, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünde çalışmakta olan ve sorumlu kişilerin her ay düzenli olarak hazırlayıp gönderdikleri maaş ödemelerine dair ödeme emri belgelerini imzalamak ve personel maaşlarının düzenli ödenmesi için belgelerin zamanında muhasebe birimine gönderilmesini sağlamanın görevi gereği olduğunu,
İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü bünyesinde yapılan personel atama emirlerinin ve işlemlerinin hukuka ve mevzuata uygun olup olmadığının, Fen İşleri Müdürü görevini ifa ederken kontrol etmenin, hayatın olağan akışına aykırı olduğunu,
Mühendis kadrosuna usulsüz atama işleminin Sayıştay tarafından tespit edildikten sonra İnsan Kaynaklan ve Eğitim Müdürlüğü tarafından ... tarih ve ... sayılı personel hareket onayı ile ...’nın mühendis kadrosundan Genel İdari Hizmetler Sınıfı “memur” kadrosuna atama (EK-4) işleminin yapılarak usulsüz atama işleminin düzeltilip, memur kadrosuna iadesinin yapıldığını, usulsüz atama işlemi düzeltildiğinden ve 2017 yılında 4 ay boyunca teknik müdürlükte teknik kadro ile teknik görev ifa edildiğinden söz konusu maaş ödemelerinin kamu zararı olarak öngörülmemesi hususunu yeniden değerlendirmesini talep ettiğini, kamu zararı olduğu hususunda karar net ise de; bahsi geçen atama evraklarında esasen imzası bulunan ilgili müdür; evrakın hazırlanmasını sağlayan memur ve esasen de ilgili evraklarda imzası bulunan şef, ilgili başkan yardımcısı, ehil titre sahip kişiler olmakla birlikte, attıkları imzaların sorumluluğu dolayısı ile de ‘son imza onayı için’ makama herhangi bir evrak getirmeden önce; konunun hukuki mevzuata uygunluğunu detaylıca araştırmalı, konuyu gerekli süzgeçlerden geçirmeli ve mevzuatın uygun bulduğu şekilde belediye başkanının imza onayı için evrakı tevdi etmekle birinci derecede sorumlu olduğunu, Fen İşleri Müdürü görevini ifa ederken görev, yetki ve sorumluluklarının personel mevzuatı hususunda olmayıp, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünce gerçekleştirilen atamaların yasalara uygun olup olmadığı kontrolünün yapılması yetki ve sorumluluk alanında olmadığını, Fen İşleri Müdürlüğü birim amiri görevinde olması nedeniyle Harcama Yetkilisi sıfatı ile personelin atamasının doğru yapılıp yapılmadığı kontrolünü sağlamasının mümkün olmayıp, maaşların zamanında ödenmesi hususunda ödeme emri talimatlarını onaylamaktan ötürü tanzim hükmü almış olmasının hakkaniyete uygun olmadığını,
Yapılan usulsüz atamalar dolayısı ile şahsına Fen İşleri Müdürü olarak Harcama Yetkilisi sıfatıyla muhakkak ki bir kamu zimmeti çıkarılacak ise de; bahse konu atama evraklarının hazırlanmasına ve onayına vesile olan tüm sorumlulara aynı oranda sorumluluk yüklenmesi gerektiğini,
Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu’nun 22.12.1973 günlü, 1973/14 sayılı kararıyla (EK-9) idarenin yokluk, açık hata, memurun gerçek dışı beyanı veya hilesi hallerinde süre aranmaksızın kanunsuz terfi veya intibaka dayanarak ödediği meblağı her zaman geri alabileceğini, belirtilen istisnalar dışında kalan hatalı ödemelerin geri alınmasının ise; ancak hatalı ödemenin ilk yapıldığı tarihten başlamak üzere, idari dava açma süresi içinde mümkün olduğunu, bu süre geçtikten sonra geri alınamayacağının hükme bağlandığını,
Yargıtay İçtihadı Birleştirme Genel Kurulu’nun 1972/6 E, 1973/2 K ve 27.01.1973 tarihli kararında (EK-10) da “Kamu hukukunun bir bölümü olan idare hukuku, (devletin özel kişiler gibi hareket ettiği durumlar hariç) devlet ile kişilerin ilişkilerine ait kurallar topluluğu olup, özel hukuk ise, eşit hak ve menfaatlere sahip kişiler arasındaki hukuki ilişkilere ait kurallardan ibarettir. Bu durumun tabii bir sonucu olarak, idare hukuku ilişki ve anlaşmazlıklarına, idare hukuku kuralları, özel hukuk ilişki ve anlaşmazlıklarına ise özel hukuk kurallarının uygulanması gereklidir. (...) bir idari tasarruf iradi veya gayri iradi sebeplerle sona erebilir. İradi olarak sona erme halleri kaza i yoldan iptal, tasarrufun idare tarafından geri alınması, tasarrufun kaldırılması veya düzeltilmesi şeklinde özetlenebilir. kazai yoldan iptal ile geri alma, genel hataları ile birbirine benzeyip geriye yürürler yani (makable şamil) olurlar. Tasarrufun kaldırılması ve düzeltilmesi ise, kaldırma ve düzeltme tarihlerinden itibaren hüküm ifade ederler, geriye yürüme tesirleri yoktur (bu konuda bakınız, Tan Turgut, idari işlemin geri alınması 1070, sh. 2-12) içtihat konusu uyuşmazlıkta, özellikle memurların intibaklarında, yapılan yanlış işlemin (intibakın) düzeltilmesi söz konusu imiş gibi görünmekte ise de burada yanlış tasarruf geri alınmış ve ayrıca, hukuka uygun yeni bir işlem (intibak) yapılmış bulunmaktadır. Nitekim; idarenin geçmişte ödenen maaş farklarım geri istemek için davalar açmış olması da idarenin amacın m, bir geri alma tasarrufunda bulunmak olduğunu göstermektedir. (...) yapılan açıklama ve incelemelerden anlaşılacağı gibi, yanlış bir şart tasarrufun idare tarafından geri alınmasından dolayı ödenmiş fazla paraların geri istenmesi davalarında, kamu yararı ile kişisel yararı uzlaştıracak, kamu ve hukuk düzenini sarsmayacak, aksine, bunlara güven ve devamlılık sağlayacak nitelikte en adil ve hukuki bir norm olarak iptal davası süresini, genel olarak yanlış şart tasarrufu, geriye yürür şekilde geri almak için bir sınır olarak kabul etmek, bu süre geçtikten sonra tasarrufun ancak ilerisi için hüküm ifade edecek şekilde geri alınabileceği, daha doğrusu ilerisi için değiştirilebileceği, tarzında bir sonuca varmak gerektir. Belirtilen süreler geçtikten sonra idare yanlış tasarrufunu geri alsa bile, geçmişteki durumlar artık kazanılmış durum niteliğinde olacağından, yanlış işleme dayanılarak yapılmış ödemelerin sebepsiz olduğu da ileri sürülemeyecek ve geri istenmesi mümkün olmayacaktır.” tespitlerine yer verildiğini;
Yokluk ile mutlak butlan halleri hariç ve kişinin gerçek dışı beyanı veya hilesi de sebebiyet vermemiş olmak kaydıyla, idarenin yanlış şart tasarrufunu (özellikle yanlış intibak işlemini), ancak iptal davası süresi veya kanunlarda özel bir süre varsa bu süre içinde yahut iptal davası açılmışsa dava sonuna kadar, geriye yürür şekilde geri alabileceğine, bu süreler geçtikten sonra yanlış tasarrufun geriye yürür şekilde geri alınamayacağına ve bu süreler geçtikten sonra yanlış tasarrufun geri alınması halinde geri alma gününe kadar doğmuş durumların, parasal sonuçları da dâhil olmak üzere, hukuken kazanılmış durum olarak tanınması gerektiğine karar verildiğini,
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda;
Kamu zararının; “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” denilerek kamu zararının kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda oluşması, başka bir ifadeyle kamu zararı ile mevzuata aykırı karar, işlem veya eylem arasında illiyet bağının bulunması gerektiği hükme bağlandığını,
Kamu zararı adı geçen kişinin mevzuata aykırı olarak mühendis kadrosuna atanmasından kaynaklandığından, oluşan zarardan atamaya ilişkin olarak oluru teklif eden İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü, teklif edilen oluru uygun bulan Belediye Başkan Yardımcısı ve teklif edilip uygun bulunan oluru onaylayan Belediye Başkanı sorumlu olduğunu (EK-2), nitekim, mühendis kadrosuna atama işlemi sonrasında, SGK mühendis hizmet yılları birleştirilmesi (EK-5) ve kadro derece yükseltilmesi (EK-6) işlemlerinin de yine yetkili ve sorumlu müdürlük olan İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü uhdesinde yapılarak, yasa ve yönetmelikler ilgili müdürlüğün sorumluluk çerçevesinde takip edilmemiş ve personel hareket işlemlerinin yapılmaya devam edildiğini, tüm bu personel hareketleri ile ilgili İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü yetkililerinin, kamu zararı tazmininde sorumlu tutulmamasının, hakkaniyetli olmadığını,
Dolayısıyla, Denetçi tarafından kamu zararından Harcama Yetkilisi sıfatıyla (Fen İşleri Müdürü) ile Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla (İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünde çalışan memur) sorumlu tutulmuşlarsa da; söz konusu kamu görevlilerinin atama işleminin hiçbir aşamasında yer almadıkları için bahse konu atama işlemindeki mevzuata aykırılığı ödeme sırasında bilip tespit etmelerinin kendilerinden beklenemeyeceğini, bu nedenle de Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğine aykırı olarak mühendis kadrosuna sınavsız atanması ile oluşan kamu zararından Harcama Yetkilisinin (Fen İşleri Müdürü sıfatıyla) sorumlu tutulmasının hakkaniyetle bağdaşmayacağını,
Her ne kadar sınav şartı gerçekleştirilmeden mühendis kadrosuna atanmış olsa da, bu kişinin mühendis olmasının görev, yetki ve sorumluluğuyla görevini yerine getirdiğini,
Mühendis kadrosuna usulsüz atama işleminden kaynaklı kamu zararı gözetilirken; ... Teknik Üniversitesi -İnşaat Fakültesi -Harita Mühendisliği 2002 yılı mezunu ...’nın 2014 yılında sözleşmeli personel olarak mühendis kadrosunda aynı belediyede göreve başladığını (EK-7), 2017 yılında istisnai kadrodan Özel Kalem Müdürü (EK-8) atanarak akabinde yine teknik işlerde görev alması, kamu zararına konu 2017 yılında 15 yıllık mühendis iken ve Fen İşleri Müdürü görevi ifa ediyorken sunduğu hizmetler göz ardı edilerek, onlarca teknik proje ve belgede imza ve ünvanı bulunmasına rağmen, mühendis kadrosuna atama işleminin yönetmeliğe aykırı şekilde sınavsız yapılmış olması nedeniyle mühendis kadrosundan çıkartılıp düz memur kadrosuna atanarak unvan dışı ve teknik olmayan kadrolara görevlendirilmesinin, kişiye ve devlete bir kamu personeli mağduriyeti olarak geri dönmekte olduğu ve telafisi güç hatalara neden olduğunu, nitekim, 2023 yılı başında yürürlüğe giren 6495 sayılı Kanun ile, talepte bulunan sözleşmeli personelin esas alınan memur kadrolarına atandığını, bahse konu kamu zararının söz edildiği 2017 yılında bile görev yapmayan sonradan işe başlayan sözleşmeli personel mühendislerin dahi yeni kanun ile mühendis kadrosuna geçmiş iken, 2017 yılında yürürlükte olan yönetmeliği kontrol etmeden atama işlemini yapan İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü yetkili personelinin ...’nın 21 yıllık mühendis kimliğine rağmen ve onlarca teknik görev ifa etmiş olmasına rağmen halen belediyenin düz memur kadrosunda bulunması ve teknik görev alamaması durumunun hak hukuk ve adalete uygun görünmediğini,
Personel hareketlerinin, belediyenin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünün görev yetki ve sorumluluk kapsamında yasa ve yönetmeliklere uygun bir şekilde yapılması gereken işlemler olup, kamu personelinin atama şartlarıyla ilgili tabii olunması gereken yasa ve yönetmeliklerin takibi ve uygulama koşullarının sağlanıp sağlanmadığıyla ilgili çalışmalar ve yazışmalarda Fen İşleri Müdürlüğü Birim Amiri-Müdür sıfatıyla Harcama Yetkilisi olarak görev yetki ve sorumluluğunun bulunmadığını ifade ederek Sayıştay tarafından tespit edilen kamu zararının, görevi gereği yasa ve yönetmelikleri takip etmeden kamu zararına sebebiyet veren İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü yetkililerinden ve sorumlu başkan, başkan yardımcılarından tahsil edilmesi hususunu arz ve talep ederek sorumluluk itirazında bulunmaktadır.
BAŞSAVCILIK MÜTALAASI
Başsavcılık mütalaasında;
“30.05.2019 tarih ve 183 sayılı ilamın 5 inci maddesiyle ... ... Belediyesi tarafından 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 59 uncu maddesi uyarınca Özel Kalem Müdürlüğü kadrosunda açıktan atanan ...'nın, belli bir süre sonra sınavsız olarak mühendis kadrosuna atanması ve aylık, zam ve tazminatlar ile ek ödemesinin mühendis kadrosu için öngörülen tutarlar üzerinden ödenmesi sonucunda oluşan toplam ... TL kamu zararına ve kamu zararından atamayı gerçekleştiren Belediye Başkanı ile harcama yetkileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu olduklarına karar verilmiş, kararın temyizi üzerine Temyiz Kurulu, tazmin hükmü sorumluluk yönünden bozmuştur.
Bu defa, 19.01.2023 tarihli ve 358-183 No'lu Ek ilamın 4 üncü maddesiyle Temyiz Kurulu kararı doğrultusunda ... TL kamu zararına ve kamu zararından atamayı gerçekleştiren Belediye Başkan Yardımcısı ile harcama yetkileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu olduklarına karar verilmiştir.
-... Belediyesince;
İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünden, ...'nın özel kalem müdürü kadrosuna açıktan atanmasına yönelik herhangi bir izin alınmadığı,
Buna rağmen, ...'nın ... gün ve ... sayılı olur ile özel kalem müdürlüğüne atandığı,
Daha sonra aradan 45 gün geçtikten sonra ... gün ve ... sayılı olur ile mühendislik kadrosuna atandığı anlaşılmaktadır.
-İçişleri Bakanlığının 03.06.2009 gün ve B.05.0.MAH.0.08.01.00/900-14626 sayılı özel kalem müdürü konulu Genelgesinde;
"Özel kalem müdürlüğü kadrolarına atanacakların, öncelikle belediyede çalışan memurlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan memurlar arasından seçilmesi esastır. Memurlar arasından yapılacak atamalarda, Bakanlığımızdan izin alınmayacaktır.
Özel kalem müdürlüğü kadrolarına yapılacak açıktan atamalar, Bakanlığımız izni ile yapılacaktır. Bu kadrolara yapılacak açıktan atamalarda, kadro derecesi ve görevin özellikleri de dikkate alınarak yükseköğrenim mezunlarına öncelik verilecektir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 59 uncu maddesi kapsamında tanınan atama yetkisi, sınırsız bir yetki olmayıp, bu yetkinin memuriyete sınavsız girişin bir yöntemi gibi kullanımına hukuken imkân bulunmamaktadır." ifadelerine yer verilmek suretiyle istisnai memurluklar arasında sayılan özel kalem müdürlüklerine yapılacak atamalara ilişkin hususlar düzenlenmiş bulunmaktadır.
... Belediyesince, İçişleri Bakanlığından atama izni alınmadan ...'nın özel kalem müdürlüğüne atandığı, daha sonra ise özel kalem müdürlüğünden mühendis kadrosuna atanmıştır.
3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunla, İçişleri Bakanlığına mahalli idareler ile ilgili olarak; mahalli idareleri yönlendirmek, mahalli idareleri düzenlemek, mahalli idarelerin teşkilat ve kadro standartlarını tespit etmek gibi görev ve yetkiler verilmiş bulunmaktadır. Ayrıca aynı Kanuna göre Bakanlık, kanunla yerine getirmekle yükümlü oldukları hizmetleri yönetmelik, tebliğ, genelge ve diğer idari metinlerle düzenlemekle yetkili kılınmıştır.
Diğer taraftan, söz konusu Genelge yargı kararıyla iptal edilmediği ve yürürlükten kaldırılmadığı sürece uyulması gereken norm olduğu, dolayısıyla, söz konusu Genelge uyarınca özel kalem müdürlüğü kadrolarına yapılacak açıktan atamalarda, İçişleri Bakanlığından izninin alınmasının zorunlu olduğu değerlendirilmektedir.
Dolayısıyla, mevzuata aykırı atamadan dolayı yapılan ödemelerin tamamının kamu zararı olduğu ve kamu zararından atamayı gerçekleştiren Belediye Başkan Yardımcısı ile birlikte harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu olduğu, ayrıca söz konusu hususun ilgili Bakanlığa bildirilmesine karar verilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir.
Bu itibarla, yeniden hüküm tesis edilmek üzere Dairesine gönderilmesine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.” denilmektedir.
Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra;
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
358 sayılı Ek İlamın 4. maddesiyle; ... ... Belediyesi tarafından 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun Değişik 59 uncu maddesi hükmü uyarınca Özel Kalem Müdürlüğü kadrosuna açıktan atanan ...’nın, belli bir süre sonra sınavsız olarak mühendis kadrosuna atanması suretiyle aylık, zam ve tazminatlar ile ek ödemesinin mühendis kadrosu için öngörülen tutarlar üzerinden ödenmesi sonucunda ... TL’nin tazminine hükmedilmiştir.
Bu defa İlamda Harcama Yetkilisi olarak sorumlu tutulan ... tarafından esas ve sorumluluk yönünden itirazda bulunulmaktadır.
Esas Yönünden İnceleme:
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “İstisnai memurluklar” başlıklı 59 uncu maddesinde;
“…özel kalem müdürlüklerine… bu Kanunun atanma, sınavlar, kademe ilerlemesi ve dereceye yükselmesine ilişkin hükümleriyle bağlı olmaksızın tahsis edilmiş derece aylığı ile memur atanabilir. …
Birinci fıkrada sayılan memurların bulundukları bu kadrolar emeklilik aylığının hesabında ve diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmaz. Bu görevlerde bulunan memurların emeklilik kıdemleri yürümekte devam eder.” hükmü yer almaktadır.
Belediyeler ve belediyelerin bağlı kuruluşlarında özel kalem müdürlüğü kadrolarına yapılacak açıktan ve naklen atamaların, Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik hükümlerine uygun olarak yapılmasını sağlamak üzere usul ve esasların belirlendiği İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün 03.06.2009 gün ve B.05.0.MAH.0.08.01.00/900-14626 sayılı “Özel Kalem Müdürü” konulu Genelgesinde ise;
“Özel kalem müdürlüğü kadrolarına yapılacak açıktan atamalar, Bakanlığımız izni ile yapılacaktır. Bu kadrolara yapılacak açıktan atamalarda, kadro derecesi ve görevin özellikleri de dikkate alınarak yükseköğrenim mezunlarına öncelik verilecektir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 59 uncu maddesi kapsamında tanınan atama yetkisi, sınırsız bir yetki olmayıp, bu yetkinin memuriyete sınavsız girişin bir yönetimi gibi kullanımına hukuken imkân bulunmamaktadır. Bu sebeple, özel kalem müdürlüğü kadrolarına atanacakların seçiminde, belediye başkanlarının bir seçim dönemi boyunca çalışabilecekleri ehliyet ve liyakat sahibi kişileri seçmeleri esastır.
Personel giderleri, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49 uncu maddesinde öngörülen oranları aşan belediyelerde, özel kalem müdürlüğü kadrolarına yapılacak açıktan ve naklen atamalarda, 5393 sayılı Kanunun Geçici 1 inci maddesinde öngörülen usule göre Bakanlığımızdan izin alınacaktır.” düzenlemelerine yer verildiği görülmektedir.
04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme Ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin “Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” başlıklı 5 inci maddesinin ikinci fıkrasında unvan değişikliğine tabi kadrolar arasında mühendis kadrosuna yer verildiği görülmekte, “Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartlar” başlıklı 6 ncı maddesinde, “Görevde yükselme sınavında başarılı olmak ve bu yönetmelik kapsamındaki kadrolara atanabilmek için son müracaat tarihi itibariyle 5 inci maddede öngörülen görevlerde toplam en az 1 yıl çalışmış olmak.” hükmüne,
“Unvan değişikliği sınavına tabi olan kadrolara atanacaklarda aranacak genel şartlar” başlıklı 8 inci maddesi birinci fıkrasında; “Unvan değişikliği suretiyle atanacaklarda aşağıdaki genel şartlar aranır.” denildikten sonra, “(a)Unvan değişikliği sınavında başarılı olmak” ve “(b)Yükseköğrenim mezunu olanların 1-4 dereceli kadrolara atanmaları için 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen süre kadar hizmeti bulunmak”, hükmüne,
Unvan değişikliği suretiyle atanacaklarda aranacak özel şartlar başlıklı 9 uncu maddesinin birinci fıkrasında “Unvan değişikliği suretiyle atanacaklarda aşağıdaki özel şartlar aranır.” denildikten sonra, (a) bendinde, "Mühendis, mimar, peyzaj mimarı, … kadrolarına atanabilmek için;
(1) Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokulların ilgili bölümlerinden mezun olmak,
(2) Öğrenim durumu itibarıyla atanacağı kadro unvanını ihraz etmiş olmak,
…” hükmüne yer verildiği görülmektedir.
Diğer yandan, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin “Hizmet grupları arasında geçişler” başlıklı 20 nci maddesinin (ç) fıkrasında, “İstisnai memurluklarda çalışanlar veya çalışmış olanlar, bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara, atanacakları kadro için öngörülen şartları taşımaları kaydıyla sınavsız atanabilir.” hükmüne yer verildiği, ancak bu hükmün Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 01.04.2010 tarihli kararı ile durdurulduğu ve 07.05.2014 gün ve 28993 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 19 uncu maddesi ile de yürürlükten kaldırıldığı görülmektedir.
Tüm bu mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesi sonucunda, istisnai memurluklardan sayılan özel kalem müdürlüğü kadrosunda bulunan kişilerin bulundukları bu kadroların diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmayacağı, istisnai memurluklarda çalışanların diğer kadrolara sınavsız atanmasına ilişkin ilgili maddenin mevzuat değişikliği ile yürürlükten kaldırıldığı, dolayısıyla özel kalem müdürlüğü kadrosundan unvan değişikliğine tabi kadrolardan sayılan mühendis kadrosuna atanma için gerekli olan “unvan değişikliği sınavında başarılı olmak” şartının gerektiği anlaşılmaktadır.
Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerden; ...’nın, ... tarihinde Özel Kalem Müdürlüğü kadrosuna açıktan atandığı, belli bir süre sonra ise (...) sınavsız olarak mühendis kadrosuna atamasının yapıldığı anlaşılmaktadır. Temyiz dilekçesiyle ilgilinin mühendis olarak görev yaptığı ve söz konusu mühendis kadrosunun görevini tüm gereklilikleriyle yerine getirdiği ifade edilmişse de yapılan bu atama işlemi mevzuat hükümlerine aykırı olup, ilgiliye mühendis kadrosu için öngörülen zam ve tazminatların ödenmesi suretiyle kamu zararına sebebiyet verilmiştir.
Sorumluluk Yönünden İnceleme:
İlamda oluşan kamu zararının Harcama Yetkilisi, Gerçekleştirme Görevlisi ve atamayı onaylayan Belediye Başkan Yardımcısına dağıtılmak suretiyle müştereken ve müteselsilen tazminine hükmedilmiştir.
Harcama Yetkilisi olarak sorumlu tutulan ve aynı zamanda ahiz olduğu anlaşılan ... tarafından, atama aşamasında herhangi bir yetki ve sorumluluğunun bulunmadığı, sadece ödeme emri belgesini imzalayarak personel maaşlarının düzenli ödenmesi görevi gereğini sağlayan Harcama Yetkilisi (Fen İşleri Müdürü) olarak, atama işleminde yetki ve sorumluluğunun bulunmadığı gerekçesiyle sorumluluk itirazında bulunulmaktadır.
6085 sayılı Kanunun “Sorumlular ve sorumluluk halleri” başlıklı 7 nci maddesinin birinci fıkrasında ; “ Bu Kanunun sorumlular ve sorumluluk halleri uygulamasında; 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk halleri esas alınır.”, üçüncü fıkrasında ise; “Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür.” denilmektedir.
5018 sayılı Kanuna göre mali sorumluluğu bulunan Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin görev ve sorumlulukları Kanunun 32 nci ve 33 üncü maddelerinde düzenlenmektedir.
Kanunun “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesi birinci fıkrasında; “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.” hükmü, ikinci fıkrasında; “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü yer almaktadır.
Kanunun “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinde ise; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. (Değişik son cümle: 22/12/2005-5436/10 md.) Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
…” hükmü yer almaktadır.
Bu hükümler uyarınca, mali sorumluluğu bulunan Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlileri, harcamanın yapılması ve giderin gerçekleştirilmesi süreçlerinde mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama mevzuata aykırılık taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar.
Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğinde harcamanın çeşidine göre aranacak belgeler belirlenmiş olup, "Aylıklar" başlıklı 8 inci maddesinde; aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine eklenecek belgeler sayılarak; bunlardan birisinin de "İlk atamalarda, atama onayı ve işe başlama yazısı" olduğu ifade edilmektedir. Bu bağlamda da ödeme emrine imza atan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin mevzuata aykırı ödemeden sorumluluğu bulunmaktadır.
Diğer yandan, İlama konu mühendislik kadrosuna atama işleminin ... gün ve ... sayılı belediye başkanı oluru ile gerçekleştirildiği, atamaya ilişkin “Personel Hareketleri onayında ise atamayı onaylayan kişinin belediye başkan yardımcısının olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, atama işlemi başkan yardımcısının onayıyla gerçekleştiğinden oluşan kamu zararından dolayı kendisinin de sorumluluğu bulunmaktadır.
Bu itibarla, sorumlu talebinin reddi ile 358 sayılı Ek İlamın 4. maddesiyle verilen ... TL’nin tazminine ilişkin hükmünün TASDİKİNE, (…. Daire Başkanı ..., Üyeler ..., ..., ... ve ...’un aşağıda yazılı ayrışık oy gerekçelerine karşı) oy çokluğuyla,
6085 sayılı Kanunun 57 nci maddesi gereği bu kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren on beş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,
Karar verildiği 06.03.2024 tarih 56550 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Karşı oy gerekçeleri:
…. Daire Başkanı ... ve Üye ...’ın karşı oy gerekçesi;
358 sayılı Ek İlamın 4’üncü maddesiyle verilen tazmin hükmünde oluşan kamu zararından, ödeme emri belgesinde imzası olan Harcama Yetkilisi, Gerçekleştirme Görevlisi ve atamayı onaylayan Belediye Başkan Yardımcısı sorumlu tutulmuştur.
Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerden, ataması yapılan kişinin atamaya ilişkin Personel Hareketleri onayında, atamayı onaya sunan İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü ile Şef personelin de imzalarının bulunduğu görüldüğünden, sorumluluğa bu kişilerin de dahil edilmesinin sağlanması için İlam hükmünün sorumluktan BOZULARAK dosyanın Dairesine tevdiine karar verilmesi gerekir.
Üyeler ..., ... ve ...’un karşı oy gerekçesi;
358 sayılı Ek İlamın 4’üncü maddesiyle; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 59 uncu maddesine göre Özel Kalem Müdürlüğü kadrosuna açıktan atanan ve belli bir süre sonra da sınavsız olarak mühendis kadrosuna atanan ...’nın aylık, zam ve tazminatlar ile ek ödemesinin mühendis kadrosu için öngörülen tutarlar üzerinden ödenmesi sonucunda oluşan kamu zararının tazminine hükmedilmiştir.
İlamda, söz konusu kamu zararının Harcama Yetkilisi, Gerçekleştirme Görevlileri ve atamayı gerçekleştiren Belediye Başkan Yardımcısından müştereken ve müteselsilen tazminine hükmedilmiştir. Ancak, temyiz dilekçesi ekinde sunulan atama onayında (personel hareketleri onayı), Belediye Başkan Yardımcısının yanı sıra İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü ile İnsan Kaynakları ve Eğitim Birimini Şefinin de imzalarının olduğu görülmektedir.
Somut olaydaki harcama, personel hareketleri onayına istinaden yapılmıştır.
5018 sayılı Kanun’un “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8 inci maddesi;
“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.”
71 inci maddesinin birinci fıkrası;
“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” hükümlerini içermektedir.
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Sorumlular ve sorumluluk halleri” başlıklı 7 nci maddesinde de;
“(1) Bu Kanunun sorumlular ve sorumluluk halleri uygulamasında; 5018 sayılı Kanun ve Sayıştay denetimi ile ilgili diğer kanunlarda belirtilen sorumlular ve sorumluluk halleri esas alınır.
(2) Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar; kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur. Bu sorumluluğun yerine getirilip getirilmediği Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacak Sayıştay raporlarında belirtilir. Kamu zararına sebep olunan durumlar ise bu zararın tazminine ilişkin hükme bağlama işlemi ile sonuçlandırılır.
(3) Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür.
(…)”
Hükümleri yer almaktadır.
Diğer yandan, 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararında belirtildiği üzere; 5018 sayılı Kanun’dan önceki mevzuatımızda mali sorumluluk için yegâne şart, mevzuata aykırılık olup, buna ilaveten zarar, kusur gibi başkaca bir şart öngörülmemiştir. Sorumlulukta sadece mevzuata aykırılığın yeterli sayıldığı bu sistem, 5018 sayılı Kanunla değiştirilmiş ve bu yeni sorumluluk sisteminde objektif (kusursuz) sorumluluk anlayışından vazgeçilmiş olup, 1050 sayılı Kanun’a göre kusursuz sorumluluk esas iken 5018 sayılı Kanun’da kusurlu sorumluluk esas alınmıştır.
5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararında da belirtildiği üzere, 5018 sayılı Kanun’a göre mali sorumluluğun şartları şöyle sıralanabilir:
- Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem, eylem bulunmalıdır.
-Ortada bir kamu zararı olmalıdır.
-Mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemle zarar arasında bir illiyet olmalıdır.
Kamu zararından dolayı bir kamu görevlisinin mali sorumluluğuna hükmedilebilmesi için, yukarıda belirtilen şartların hepsinin bir arada gerçekleşmiş olması gerekmektedir. Hesap yargılamasında kamu zararının varlığına hükmedilmesine rağmen; kasıt, kusur veya ihmalden kaynaklanan ve kamu zararına neden olduğu ifade edilen mevzuata aykırı karar, işlem, eylem ile kamu görevlisi arasındaki illiyet bağının izah edilmemiş ya da kanıtlanmamış olması durumunda mali sorumluluğun şartlarının hepsinin karşılanmış olduğundan bahsedilmesi mümkün olmayacaktır.
Somut olayda ödeme emri belgesi ile yapılan harcama atama onayına istinaden yapılmıştır. Zira, Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nde harcamanın çeşidine göre aranacak belgeler belirlenmiş olup, "Aylıklar" başlıklı 8’inci maddesinde; aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine eklenecek belgeler sayılmıştır. Mezkûr maddede, İlk atamalarda; atama onayı ve işe başlama yazısı ile naklen atamalarda; atama onayı, işe başlama yazısı ve personel nakil bildirimi ödeme belgesine eklenmesi zorunlu belgeler olarak düzenlenmiştir.
5018 sayılı Kanun’un 31 inci maddesinde, bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olduğu, ancak, kanunların veya Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun kurul, komite veya komisyona ait olduğu ifade edilmiş, 32’nci maddesinde ise, bütçeden harcama yapılabilmesinin harcama yetkilisinin, harcama talimatı vermesine bağlı olduğu; harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken işlemlerden harcama yetkililerinin sorumlu oldukları ifade edilmiştir.
Kanun’un 33 üncü maddesine göre de, giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanmaktadır. Bu süreçte, gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yerine getirmektedir.
Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği incelendiğinde görüleceği üzere, bazı harcamalar için harcama talimatının ödeme emri belgesine eklenmesi zorunlu kılınmış iken, bazı harcamalarda bu şekilde bir uygulamaya yer verilmemiştir. Bu bağlamada, İlama konu edilen harcamanın “esas dayanak ve gerekçe belgesi”nin atama onayı olduğunda kuşku bulunmamaktadır. Bu durumda, atama onayına istinaden ödeme emri belgesi ile yapılan ödemenin takdir yetkisi içermediği, bağlı bir yetki ve ödeme yükümlülüğü içerdiği anlaşılmaktadır.
Diğer yandan, Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nde kurala bağlandığı üzere, “duruma göre, ilk atamalarda; atama onayı ve işe başlama yazısı ile naklen atamalarda; atama onayı, işe başlama yazısı ve personel nakil bildirimi”nin ödeme belgesine eklenmesinin zorunluluğundan hareketle, atamanın yapılmasından sonraki ilk ödeme emri belgesini düzenleyen ve imzalayan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin atama onaylarının yasal düzenlemeye uygunluğunu araştırmaları gerektiğini ve bu belgelerle yapılan atamanın yasal düzenlemeye uygun olmaması halinde doğacak kamu zararından sorumlu olacaklarını iddia etmenin kusurlu sorumluluk ilkesi ile bağdaşmadığı açıktır. Zira, personel dosyası incelenmeden salt atama onayı belgesi üzerinden mevzuata uygunluk/aykırılık incelemesi yapılamayacağı gibi, bu denetimin yapılmasını harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisi açısından zorunlu yükümlülük kılan açık mevzuat hükmü de yoktur. Atama onay belgesi; çok sayıda belgeden ve bilgiden oluşan personel dosyasının incelenmesi üzerine personel özlük işlerinde yetkin ve yetkili olan “personel birimi” tarafından düzenlenip onaya sunulan bir belge olup, atamaya yetkili amirin imzasıyla kesinleşen atama işleminden sonra, harcama biriminin tekraren atama onay belgesinin dayanağı olan personel dosyasını incelemesi gerektiğinden bahsedilmesi idarenin hiyerarşik işleyişi açısından ve hukuken isabetli olmayacaktır. Zira, atama onay belgesiyle hukuki gerçeklik kazanan atama işleminin mevzuata uygun olup olmadığı personel dosyası incelenmeden anlaşılamayacaktır. Bu durumda, mevzuata aykırı atamadan kaynaklanan kamu zararından atama onay belgesinde imzası bulunan kamu görevlilerinin sorumlu tutulması kusurlu sorumlu ilkesine uyarlı olacaktır.
Netice olarak, atama teklif ve onay sürecinde yer almayan, sadece atama onayının gereğinin yapılması için ödeme belgesine imza atan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin (atamanın yapılmasından sonra ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine imza atanlar da dahil) kusurundan bahsedilmesi mümkün değildir. Dolayısıyla, somut olayda atama onay belgesinde imzaları bulunan İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü ile İnsan Kaynakları ve Eğitim Birimi Şefinin sorumluluğa dahil edilmesi, atama onay belgesinde imzaları bulunmayan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluktan çıkarılması gerekmektedir.
Bu itibarla, İlam hükmünün sorumluluktan BOZULARAK dosyanın Dairesine tevdiine karar verilmesi gerekir.
Kararla ilgili sorunuz mu var?