Karar Künyesi
Karar Türü:
Sayıştay 8. Daire Kararı
Karar Tarihi:
12/5/2023
Karar No:
14
Esas No:
302
KARAR
Mükerrer Ödeme
Belediyenin temsil ve tanıtma giderlerine ilişkin mükerrer ödeme yapılması neticesinde … TL kamu zararına neden olunduğu iddiası ile ilgili olarak;
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin giderleri” başlıklı 60’ıncı maddesi belediyenin giderlerini saymakla birlikte (k) bendinde temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderlerine yer verilmiştir. Aynı Kanun’un “Belediye başkanının görev ve yetkileri” başlıklı 38’inci maddesinde ise temsil ve ağırlama giderleri için ayrılan ödeneğin belediye başkanı tarafından kullanılacağından bahsedilmiştir.
15.08.2007 tarih ve 26614 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinin (d) bendinde:
“(1) Bu Yönetmelikte geçen;
….
d)Fatura: İş, mal veya hizmet alımlarında, işin, malın veya hizmetin özelliğine veya alımın yapıldığı yere göre düzenlenmesi gereken belgelerden;
1) Faturayı,
2) Fatura yerine geçen belgelerden serbest meslek makbuzu, gider pusulası, müstahsil makbuzu, giriş ve yolcu taşıma biletleri ile Uluslararası Hava Taşıyıcıları Birliği üyesi şirketlerce düzenlenen elektronik yolcu biletlerini, akaryakıt pompalarına bağlı ödeme kaydedici cihazlara ait satış fişini,
… ifade eder.”
Aynı Yönetmelik’in Beşinci Bölümünün “Temsil, ağırlama, tören, fuar ve tanıtma giderleri” başlıklı 37’nci maddesinde:
“(1) Temsil, ağırlama, tören, fuar, tanıtma ve benzeri faaliyetlerle ilgili olarak yapılacak her türlü mal ve hizmet alımı ile yapım işlerine ilişkin giderlerin ödenmesinde, bu Yönetmeliğin ilgili maddelerinde belirtilen belgeler aranır.
(2) Yabancı konuk ve heyetlerin ağırlanması amacıyla görevlendirilecek personel ve ilgili yönetmeliklere göre görevlendirilecek mihmandarlar tarafından yapılan temsil ve ağırlama giderlerinin ödenmesinde;
a) Harcama talimatı,
b) Fatura, perakende satış fişi veya ödeme kaydedici cihazlara ait satış fişi ve adisyon,
c) Mihmandar Hesap Cetveli
ödeme belgesine eklenir.
(3) Ziyafete ilişkin temsil ve ağırlama giderlerinin ödenmesinde alınacak harcama talimatında, davetli ve misafirlerin sayısı ile mihmandarın yapacağı harcamaların neleri kapsayacağı belirtilir.” hükümlerine yer verilmiştir.
İçişleri Bakanlığının 25.04.1984 tarih ve 27302 sayılı onayı ile yürürlüğe konulan Belediye Bütçesinden Yapılacak Temsil, Ağırlama ve Tören Giderleri Yönergesi’nin “Ağırlama giderleri” başlıklı 5’inci maddesinde;
“Ağırlama, beldenin misafiri durumunda olan;
Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı, Başbakan ve Bakanlar Kurulu üyeleri,
Hükümet Merkezi veya diğer illerin protokolüne dahil kişiler,
Yabancı ülke temsilcileri veya konuklar,
Sanat, bilim, kültür ve spor dallarında temayüz etmiş kişiler,
Basın mensupları,
Beldenin kalkınmasında katkısı olanlar veya olacağı anlaşılanlar,
ile bu kişilerin eşleri ve refakatindeki görevliler için geleneklere ve davetin şumulüne göre, ağırlama, konuklama, konutlandırma ve bu işlerle ilgili olarak hazırlıkların gerektirdiği giderlerle ziyafet, kokteyl, hediye, çiçek, bahşiş ve taşıma giderleri şeklinde yapılır.” düzenlemesine yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre belediye giderleri içerisinde temsil, tören, ağırlama ve tanıtma giderleri yer almakta olup, temsil ve ağırlama giderleri için ayrılan ödeneğin belediye başkanı tarafından kullanılabileceği ve bahse konu giderlerin ödenmesinde harcama talimatı, fatura, perakende satış fişi veya ödeme kaydedici cihazlara ait satış fişi, adisyon ve mihmandar hesap cetvelinin ödeme belgesine ekleneceği anlaşılmaktadır.
Belediyenin, şehir dışından gelen misafirlerine ve belediye başkanına ait uçak bileti ve konaklama masraflarına ilişkin olarak düzenlenen ödemelere ait evraklar incelendiğinde; bir kısım fatura ve elektronik yolcu biletinin daha önceki ödeme emri belgesi ile ödenmesine rağmen fatura aslı, fotokopisi veya elektronik yolcu bileti ile sonradan başka bir ödeme emri belgesiyle tekrar ödendiği görülmüştür.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 32’nci maddesinde;
“…
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
Aynı Kanun’un 33’üncü maddesinde;
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
…
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.
…”,
Aynı Kanun’un 61’inci maddesinde;
“…
Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde;
a) Yetkililerin imzasını,
b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını,
c) Maddi hata bulunup bulunmadığını,
d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri,
kontrol etmekle yükümlüdür.
…
Muhasebe yetkilileri, 34 üncü maddenin ikinci fıkrasındaki ödemeye ilişkin hükümler ile bu maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen ödemeye ilişkin kontrol yükümlülüklerinden dolayı sorumludur.
…”,
Anılan Kanun’un 71’inci maddesinde ise;
“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
Kamu zararının belirlenmesinde;
a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,
…
esas alınır…”
Denilmektedir.
31/12/2005 tarihli ve 26040 üçüncü mükerrer sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar’ın “Ön mali kontrolün kapsamı” başlıklı 10’uncu maddesinde;
“...
Ön malî kontrol, harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur. Malî hizmetler birimi tarafından yapılacak ön malî kontrol, Usul ve Esaslarda belirtilen kontroller ile idarelerce yapılacak düzenlemeler çerçevesinde bu birim tarafından yapılması öngörülen kontrollerden meydana gelir.
Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin malî karar ve işlemler, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Malî karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir.”,
hükümleri yer almaktadır.
5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesi hükmüne göre; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmali sonucunda hizmet karşılığı belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması kamu zararı olarak belirlenmiş ve böyle bir işlemin kamu kaynağında eksilmeye sebep olacağı zikredilmiştir. Ödemelerin mükerrer olarak yapılması, hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması nedeniyle kamu kaynağında eksilmeye ve kamu zararına sebebiyet vermektedir.
Anılan mevzuat hükümleri gereğince, oluşan kamu zararından ödeme emri ve eki belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi, muhasebe yetkilisi ve temsil, tören, ağırlama ve tanıtma giderlerini kullanmaya yetkili olan belediye başkanının sorumluluğu bulunmaktadır. Ayrıca giderin mali mevzuata uygunluğu yönünden kontrolünü yapmakla görevli olan ve bu kapsamda ilgili ödeme emri belgelerinde imzaları bulunan ön mali kontrolü gerçekleştiren personelin de sorumluluğu bulunmaktadır.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde, Belediyenin temsil ve tanıtma giderlerine ilişkin mükerrer ödeme yapılması sonucu oluşan toplam … TL kamu zararının sorumlularına ortaklaşa ve zincirleme ödettirilmesine karar verilmesi gerekmekteyse de;
Sorumlular tarafından gönderilen savunmalardan, söz konusu … TL’nin;
…. TL’sinin …. tarih ve … yevmiye numaralı muhasebe işlem fişiyle, …. TL’sinin …. tarih ve … yevmiye numaralı muhasebe işlem fişiyle sorumlu …’dan tahsil edilerek bütçeye gelir kaydedildiği anlaşıldığından, uyuşmazlık konusu … TL hakkında ilişilecek bir husus kalmadığına, tahsilatın ilamda gösterilmesine,
Daire Başkanı …’ın sorumluluğa ilişkin karşı oyu ile ve oy çokluğuyla karar verildi.
Daire Başkanı …’ın karşı oy gerekçesi;
“Her ne kadar konunun esası yönünden çoğunluk görüşüne katılmakla birlikte sorumluluk açısından;
Sorumlulardan Üst Yönetici … (…) göndermiş olduğu savunmada özetle; söz konusu ödeme emri belgelerinde imzası bulunmadığını, dolayısıyla sorgu konusu edilen husus ile ilgili olarak herhangi bir sorumluluğunun bulunmadığını belirtmiştir.
Yapılan incelemede, Sorumlulardan Üst Yönetici … ‘nın (…) söz konusu ödeme emri belgeleri ve ekindeki talimat, onay veya benzeri belgelerde imzası bulunmadığı görüldüğünden, sorgu konusu edilen husus ile ilgili olarak sorumluluğunun bulunmadığı düşünülmektedir.”
Belediyenin temsil ve tanıtma giderlerine ilişkin mükerrer ödeme yapılması neticesinde … TL kamu zararına neden olunduğu iddiası ile ilgili olarak;
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin giderleri” başlıklı 60’ıncı maddesi belediyenin giderlerini saymakla birlikte (k) bendinde temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderlerine yer verilmiştir. Aynı Kanun’un “Belediye başkanının görev ve yetkileri” başlıklı 38’inci maddesinde ise temsil ve ağırlama giderleri için ayrılan ödeneğin belediye başkanı tarafından kullanılacağından bahsedilmiştir.
15.08.2007 tarih ve 26614 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinin (d) bendinde:
“(1) Bu Yönetmelikte geçen;
….
d)Fatura: İş, mal veya hizmet alımlarında, işin, malın veya hizmetin özelliğine veya alımın yapıldığı yere göre düzenlenmesi gereken belgelerden;
1) Faturayı,
2) Fatura yerine geçen belgelerden serbest meslek makbuzu, gider pusulası, müstahsil makbuzu, giriş ve yolcu taşıma biletleri ile Uluslararası Hava Taşıyıcıları Birliği üyesi şirketlerce düzenlenen elektronik yolcu biletlerini, akaryakıt pompalarına bağlı ödeme kaydedici cihazlara ait satış fişini,
… ifade eder.”
Aynı Yönetmelik’in Beşinci Bölümünün “Temsil, ağırlama, tören, fuar ve tanıtma giderleri” başlıklı 37’nci maddesinde:
“(1) Temsil, ağırlama, tören, fuar, tanıtma ve benzeri faaliyetlerle ilgili olarak yapılacak her türlü mal ve hizmet alımı ile yapım işlerine ilişkin giderlerin ödenmesinde, bu Yönetmeliğin ilgili maddelerinde belirtilen belgeler aranır.
(2) Yabancı konuk ve heyetlerin ağırlanması amacıyla görevlendirilecek personel ve ilgili yönetmeliklere göre görevlendirilecek mihmandarlar tarafından yapılan temsil ve ağırlama giderlerinin ödenmesinde;
a) Harcama talimatı,
b) Fatura, perakende satış fişi veya ödeme kaydedici cihazlara ait satış fişi ve adisyon,
c) Mihmandar Hesap Cetveli
ödeme belgesine eklenir.
(3) Ziyafete ilişkin temsil ve ağırlama giderlerinin ödenmesinde alınacak harcama talimatında, davetli ve misafirlerin sayısı ile mihmandarın yapacağı harcamaların neleri kapsayacağı belirtilir.” hükümlerine yer verilmiştir.
İçişleri Bakanlığının 25.04.1984 tarih ve 27302 sayılı onayı ile yürürlüğe konulan Belediye Bütçesinden Yapılacak Temsil, Ağırlama ve Tören Giderleri Yönergesi’nin “Ağırlama giderleri” başlıklı 5’inci maddesinde;
“Ağırlama, beldenin misafiri durumunda olan;
Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı, Başbakan ve Bakanlar Kurulu üyeleri,
Hükümet Merkezi veya diğer illerin protokolüne dahil kişiler,
Yabancı ülke temsilcileri veya konuklar,
Sanat, bilim, kültür ve spor dallarında temayüz etmiş kişiler,
Basın mensupları,
Beldenin kalkınmasında katkısı olanlar veya olacağı anlaşılanlar,
ile bu kişilerin eşleri ve refakatindeki görevliler için geleneklere ve davetin şumulüne göre, ağırlama, konuklama, konutlandırma ve bu işlerle ilgili olarak hazırlıkların gerektirdiği giderlerle ziyafet, kokteyl, hediye, çiçek, bahşiş ve taşıma giderleri şeklinde yapılır.” düzenlemesine yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre belediye giderleri içerisinde temsil, tören, ağırlama ve tanıtma giderleri yer almakta olup, temsil ve ağırlama giderleri için ayrılan ödeneğin belediye başkanı tarafından kullanılabileceği ve bahse konu giderlerin ödenmesinde harcama talimatı, fatura, perakende satış fişi veya ödeme kaydedici cihazlara ait satış fişi, adisyon ve mihmandar hesap cetvelinin ödeme belgesine ekleneceği anlaşılmaktadır.
Belediyenin, şehir dışından gelen misafirlerine ve belediye başkanına ait uçak bileti ve konaklama masraflarına ilişkin olarak düzenlenen ödemelere ait evraklar incelendiğinde; bir kısım fatura ve elektronik yolcu biletinin daha önceki ödeme emri belgesi ile ödenmesine rağmen fatura aslı, fotokopisi veya elektronik yolcu bileti ile sonradan başka bir ödeme emri belgesiyle tekrar ödendiği görülmüştür.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 32’nci maddesinde;
“…
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
Aynı Kanun’un 33’üncü maddesinde;
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
…
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.
…”,
Aynı Kanun’un 61’inci maddesinde;
“…
Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde;
a) Yetkililerin imzasını,
b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını,
c) Maddi hata bulunup bulunmadığını,
d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri,
kontrol etmekle yükümlüdür.
…
Muhasebe yetkilileri, 34 üncü maddenin ikinci fıkrasındaki ödemeye ilişkin hükümler ile bu maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen ödemeye ilişkin kontrol yükümlülüklerinden dolayı sorumludur.
…”,
Anılan Kanun’un 71’inci maddesinde ise;
“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
Kamu zararının belirlenmesinde;
a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,
…
esas alınır…”
Denilmektedir.
31/12/2005 tarihli ve 26040 üçüncü mükerrer sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar’ın “Ön mali kontrolün kapsamı” başlıklı 10’uncu maddesinde;
“...
Ön malî kontrol, harcama birimleri tarafından yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrollerden oluşur. Malî hizmetler birimi tarafından yapılacak ön malî kontrol, Usul ve Esaslarda belirtilen kontroller ile idarelerce yapılacak düzenlemeler çerçevesinde bu birim tarafından yapılması öngörülen kontrollerden meydana gelir.
Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin malî karar ve işlemler, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edilir. Malî karar ve işlemler harcama birimleri tarafından kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması açısından da kontrol edilir.”,
hükümleri yer almaktadır.
5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesi hükmüne göre; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmali sonucunda hizmet karşılığı belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması kamu zararı olarak belirlenmiş ve böyle bir işlemin kamu kaynağında eksilmeye sebep olacağı zikredilmiştir. Ödemelerin mükerrer olarak yapılması, hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması nedeniyle kamu kaynağında eksilmeye ve kamu zararına sebebiyet vermektedir.
Anılan mevzuat hükümleri gereğince, oluşan kamu zararından ödeme emri ve eki belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi, muhasebe yetkilisi ve temsil, tören, ağırlama ve tanıtma giderlerini kullanmaya yetkili olan belediye başkanının sorumluluğu bulunmaktadır. Ayrıca giderin mali mevzuata uygunluğu yönünden kontrolünü yapmakla görevli olan ve bu kapsamda ilgili ödeme emri belgelerinde imzaları bulunan ön mali kontrolü gerçekleştiren personelin de sorumluluğu bulunmaktadır.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde, Belediyenin temsil ve tanıtma giderlerine ilişkin mükerrer ödeme yapılması sonucu oluşan toplam … TL kamu zararının sorumlularına ortaklaşa ve zincirleme ödettirilmesine karar verilmesi gerekmekteyse de;
Sorumlular tarafından gönderilen savunmalardan, söz konusu … TL’nin;
…. TL’sinin …. tarih ve … yevmiye numaralı muhasebe işlem fişiyle, …. TL’sinin …. tarih ve … yevmiye numaralı muhasebe işlem fişiyle sorumlu …’dan tahsil edilerek bütçeye gelir kaydedildiği anlaşıldığından, uyuşmazlık konusu … TL hakkında ilişilecek bir husus kalmadığına, tahsilatın ilamda gösterilmesine,
Daire Başkanı …’ın sorumluluğa ilişkin karşı oyu ile ve oy çokluğuyla karar verildi.
Daire Başkanı …’ın karşı oy gerekçesi;
“Her ne kadar konunun esası yönünden çoğunluk görüşüne katılmakla birlikte sorumluluk açısından;
Sorumlulardan Üst Yönetici … (…) göndermiş olduğu savunmada özetle; söz konusu ödeme emri belgelerinde imzası bulunmadığını, dolayısıyla sorgu konusu edilen husus ile ilgili olarak herhangi bir sorumluluğunun bulunmadığını belirtmiştir.
Yapılan incelemede, Sorumlulardan Üst Yönetici … ‘nın (…) söz konusu ödeme emri belgeleri ve ekindeki talimat, onay veya benzeri belgelerde imzası bulunmadığı görüldüğünden, sorgu konusu edilen husus ile ilgili olarak sorumluluğunun bulunmadığı düşünülmektedir.”
Kararla ilgili sorunuz mu var?