Karar Künyesi
Karar Türü:
Sayıştay 8. Daire Kararı
Karar Tarihi:
3/31/2022
Karar No:
60
Esas No:
242
KARAR
Mevzuata aykırı atama
Zabıta müdürlüğü kadrosuna mevzuata aykırı olarak açıktan atanan emekli personel …’nın bu kadronun kullanılması suretiyle görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan … Müdürlüğü kadrosuna naklen atanması nedeniyle ilgiliye müdür kadrosunun mali haklarının ödenmesi sonucu … TL kamu zararına sebebiyet verildiği iddiasına ilişkin olarak,
18.04.1999 tarihli ve 23670 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik'in,
“Kapsam” başlıklı 2'nci maddesinde;
“Bu Yönetmelik, özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla;
a) 13/12/1983 tarihli ve 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin eki (I) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kadrolarda,
b) İl özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelere ait memur kadrolarında,
...
istihdam edilen personelin, müdür ve daha alt görevlere yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamaları ile en az ortaöğretim düzeyinde mesleki veya teknik eğitim sonucu ihraz edilen unvanlara ilişkin unvan değişikliği mahiyetindeki asaleten atamaları hakkında uygulanır.
…”
“Görevde yükselme yönetmelikleri” başlıklı 15'inci maddesinde;
“Belediyeler ve bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlardaki personel için Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, il özel idareleri ve bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlardaki personel için İçişleri Bakanlığı; yükseköğretim üst kuruluşları ile yükseköğretim kurumlarındaki personel için Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı olmak üzere kurumlar, bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak şartları ve yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile diğer hususları Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşünü alarak bu Yönetmeliğe aykırı olmamak üzere çıkaracakları yönetmelikle düzenler.
Bu Yönetmeliğin uygulanması sırasında doğacak tereddütleri gidermeye Devlet Personel Başkanlığı yetkilidir.”,
Geçici 2'nci maddesinde ise;
“Belediyeler, il özel idareleri ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlardaki memurların görevde yükselmelerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla İçişleri Bakanlığı tarafından Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşü alınmak suretiyle bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden itibaren 6 ay içerisinde bir genel yönetmelik hazırlanarak yürürlüğe konulur.”
hükümleri yer almaktadır.
Anılan Yönetmeliğin yukarıda yer verilen hükümleri uyarınca İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanarak 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, “Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik”in,
“Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde,
“(1) Bu Yönetmelik, il özel idareleri, belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruluşları ile bunların kurdukları birlik, müessese, işletme ve bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olarak görev yapan (Değişik ibare:RG-7/5/2014-28993) devlet memurlarından, 5 inci maddede sayılan kadrolara görevde yükselme veya unvan değişikliği suretiyle atanacakları kapsar.”
“Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” başlıklı 5’inci maddesinde, (Değişik:RG-7/5/2014-28993)
(1) Görevde yükselmeye tabi kadrolar aşağıda belirtilmiştir:
a) Yönetim hizmetleri grubu;
1) Müdür, şube müdürü,
…”
“Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda genel şartlar” başlıklı 6’ncı maddesinde (Başlığı ile birlikte değişik:RG-7/5/2014-28993)
“(1) Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aşağıdaki genel şartlar aranır.
a) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak.
b) Bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara atanabilmek için son müracaat tarihi itibariyle 5 inci maddede öngörülen alt görevlerde toplam en az bir yıl çalışmış olmak. Ancak yeni kurulan mahalli idarelerde ilk yıl bu süre şartı aranmaz.”
“Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 7’nci maddesinde (Değişik:RG-7/5/2014-28993)
“(1) 5 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır.
a) Müdür ve şube müdürü kadrosuna atanabilmek için;
1) 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,
2) Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,
3) Ekli (1) sayılı listede sayılan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak,
4) Ekli (2) sayılı listede sayılan müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak,
...”
“Sınav şartı” başlıklı 10’uncu maddesinde (Başlığı ile birlikte değişik:RG-7/5/2014-28993)
“(1) Müdür, şube müdürü ve bunlarla aynı düzeydeki görevlere görevde yükselme suretiyle atanacakların yazılı ve sözlü sınavda; diğer görevlere görevde yükselme suretiyle atanacak personelin ise yazılı sınavda başarılı olmaları gerekir.”
“Hizmet grupları arasında geçişler” başlıklı 20’nci maddesinde;
“(1) Bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinde düzenlenmiş olan hizmet grupları arasındaki geçişler aşağıdaki esaslar çerçevesinde yapılır.
a) (Değişik:RG-7/5/2014-28993) Aynı hizmet grubunun alt hizmet grubu içinde kalmak kaydıyla, ilgili personelin isteği ve atanılacak kadro için aranan öğrenim şartı ile sertifika gibi belgelere sahip olunması kaydıyla sınav yapılmaksızın atama yapılabilir.
b) (Değişik:RG-7/5/2014-28993) Gruplar arası görevde yükselme niteliğindeki geçişler ve alt gruptan üst gruplara geçişler görevde yükselme sınavına tabidir. Mahalli idarelerde ve diğer kamu/kurum ve kuruluşlarında, daha önce bulunulan görevler ile bu görevlerle aynı düzey görevlere veya alt görevlere, görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan atama yapılabilir.
…”
denilmiştir.
Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in yukarıda yer verilen hükümleri uyarınca, müdür kadrosuna atanabilmek için görevde yükselme sınavında başarılı olunması ve son müracaat tarihi itibarıyla 5’inci maddede öngörülen alt görevlerde toplam en az bir yıl çalışmış olunması ile Yönetmelikte belirtilen özel şartlara haiz olunması gerekmektedir. Ancak, aynı hizmet grubunun alt hizmet grubu içinde kalmak koşuluyla, ilgili personelin isteği ve atanılacak kadro için aranan öğrenim şartı ile sertifika gibi belgelere sahip olunması kaydıyla sınav yapılmaksızın atama yapılması mümkündür.
Anılan Yönetmeliğin “Zabıta ve itfaiye personeli başlıklı” 21’inci maddesinde yer alan;
“(1) Zabıta ve itfaiye personelinin görevde yükselme işlemleri, ilgili mevzuat hükümlerine göre yürütülür.” hükmüne istinaden, 11.04.2007 tarih ve 26490 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Belediye Zabıta Yönetmeliği”nin,
“Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde,
“(1) Bu Yönetmeliğin amacı, belediye zabıta teşkilâtının kuruluş, görev, yetki ve sorumluluklarını, zabıta memurlarının niteliklerini, görevde yükselme ve mesleki eğitimlerini, kıyafetleri ile çalışma usul ve esaslarını düzenlemektir.”
“Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde,
“(1) Bu Yönetmelik belediyelerin zabıta teşkilatını kapsar.”
“Kadro ve Unvanlar” başlıklı 6’ncı maddesinde,
“(1) Belediye zabıta teşkilatı personel kadro ve unvanları; Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına İlişkin Esaslara göre belirlenmiş; daire başkanı, zabıta müdürü, zabıta şube müdürü, zabıta amiri, zabıta komiseri ve zabıta memuru unvanlı kadrolar ile hizmet için gerekli diğer kadrolardan oluşur.”
“Görevde Yükselme Şartları” başlıklı 17’nci maddesinde,
“(1) Bu Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.
a) Zabıta şube müdürlüğüne atanabilmek için;
…
5) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,
…
b) Zabıta amirliğine atanabilmek için;
…
5) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,
…
c) Zabıta komiserliğine atanabilmek için;
…
4) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,
…
(2) Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.”
denilmektedir.
Buna göre, Yönetmeliğin 1’inci, 2’nci ve bilhassa 6’ncı maddeleri incelendiğinde, Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin zabıta müdürü ve daire başkanı dahil olmak üzere tüm zabıta teşkilatının görevde yükselmeye ilişkin işlemlerini kapsadığı açıktır. Ancak, mezkur Yönetmeliğin 17’nci maddesinin birinci fıkrasında “daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara” görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalara ilişkin şartlar düzenlendiğinden, Yönetmeliğin 17’nci maddesinin birinci fıkrası ile öngörülen “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” şartının daire başkanı ve zabıta müdürü kadrolarına yapılacak atamalarda aranmayacağı sonucu çıkmaktadır. Öte yandan, aynı maddenin birinci fıkrası hükmünden bağımsız olarak değerlendirilmesi gereken ikinci fıkrası hükmü gereğince, “daire başkanı, zabıta müdürü, zabıta şube müdürü, zabıta amiri, zabıta komiseri ve zabıta memuru” şeklinde Yönetmelik’in 6’ncı maddesinde sayılan tüm zabıta teşkilatı personeli kadrolarına yapılacak atamalar için aranacak hizmet sürelerinin hesabında, ilgilinin 657 sayılı Kanun’un 68’inci maddesinin (B) fıkrasında öngörülen şartları taşımasının yanında en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmak koşulunu da yerine getirmesi gerekmektedir.
Nitekim, Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesinin, zabıta daire başkanı ve zabıta müdürünü görevde yükselmeye tabi tutmadığı gerekçesiyle iptal edilmesi amacıyla Danıştay 12’nci Dairesi’nde dava konusu edilmesi üzerine adı geçen Daire tarafından verilen … tarih ve …, … sayılı kararın temyiz edilmesi sonucunda konunun Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu tarafından incelenmesi neticesinde verilen … tarih ve …, … no.lu kararda aynen,
“Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır." hükmüne yer verilerek, zabıta şube müdürü, zabıta amiri ve zabıta komiserinden ayrı olarak zabıta daire başkanı ve zabıta müdürü görevde yükselmenin dışında tutulmuştur. Ancak aynı maddenin son fıkrasında, "Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır." ibaresine yer verilmiş, böylece zabıta daire başkanı ya da zabıta müdürü olarak atanacak kişilerin de hizmet süreleri yönünden 657 sayılı Yasanın 68. maddesinin (B) bendinde yer alan şartları taşımaları yanında ayrıca en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmaları gerektiği düzenlendiğinden, davacının bu iddiasına da itibar edilmemiştir.” denilerek, Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17’nci maddesi hükmünün iptaline yer olmadığına hükmedilmiştir.
Yapılan incelemede, Sosyal Güvenlik Kurumunda 3’üncü dereceli VHKİ kadrosunda ¼ kazanılmış hak aylığıyla görev yapmakta iken 06.09.2013 tarihinde kendi isteği ile emekliye ayrılan …’nın, kendi talebi üzerine 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68’inci maddesinin (B) fıkrası ile 93’üncü maddesindeki şartları taşıması nedeniyle 23.09.2013 tarihinde açıktan Belediyede boş bulunan 4’üncü dereceli Zabıta Müdürlüğü kadrosuna, buradan da yaklaşık iki ay sonra 15.11.2013 tarihinde … Müdürlüğü kadrosuna atandığı, ancak hizmet döküm cetveline göre, daha önce zabıta teşkilatında çalışmışlığı bulunmayan ilgilinin hizmet süresinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şartını taşımamasına rağmen, Zabıta Müdürlüğü kadrosuna ve buradan da görevde yükselme sınavına tabi olan … Müdürlüğü kadrosuna görevde yükselme sınavına girmeksizin atandığı, mevzuat hükümlerine aykırı olarak yapılan bu atama nedeniyle ilgiliye atandığı müdürlük kadrosu için öngörülen mali hakların ödenmesi sonucu … TL kamu zararına sebebiyet verildiği anlaşılmıştır.
Diğer taraftan, sorumlular tarafından gönderilen savunmalarda, ilgilinin Zabıta Müdürlüğü kadrosundan … Müdürlüğü kadrosuna yapılan atamasının Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in “hizmet grupları arasında geçişler” başlıklı 20’nci maddesi uyarınca mevzuata uygun gerçekleştirildiği belirtilmiştir. Ancak, ilgilinin ilk olarak zabıta müdürlüğüne yapılan ataması Belediye Zabıta Yönetmeliği hükümlerine aykırı olduğundan, bu atama gerekçe gösterilerek … Müdürlüğü kadrosuna yapılan ataması da mevzuata aykırıdır ve ilgili açısından kazanılmış hak teşkil etmemektedir. Zira, kazanılmış hakkın varlığından söz edebilmek için, hakkın yürürlükteki hukuk kurallarına uygun olarak tesis edilen bir işlemle elde edilmesi gerektiğinden, hukuka aykırı olarak tesis edilen işlemlerin kazanılmış hak doğurması mümkün değildir.
Dolayısıyla, ….’nın görevde yükselme sınavında başarılı olma şartı aranan … Müdürü kadrosuna, mevzuat hükümlerine aykırı olarak edinilmiş Zabıta Müdürü kadrosu üzerinden atanması mümkün değildir. Zira, adı geçenin Zabıta Müdürü kadrosuna atanması işlemi, ilgilinin hizmet süresinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şartını taşımaması nedeniyle mevzuata aykırıdır.
Konu hakkında sorumlular tarafından gönderilen savunmalarda, Sayıştay 6 ve 7’nci Dairesi’nin birçok kararından bahsedilmiştir. Ancak, söz konusu kararların genel olarak incelenmesi halinde,
6’ncı Daire’nin, … tarihli ve … tutanak no.lu kararının, öğrenim şartı; … tarih ve … tutanak no.lu kararının, vekaleten atama durumunda öğrenim şartı; … tarih ve … tutanak no.lu kararının ise, öğrenim durumu itibarıyla itfaiye müdürlüğü kadrosuna yapılan atama ile,
7’nci Daire’nin … tarih ve … tutanak no.lu kararının, bir müdürlükten diğer bir müdürlüğe sınavsız atama; … tarih ve … tutanak no.lu kararının ise zabıta müdürlüğü kadrosuna sınavsız atama ile,
ilgili olduğu görülecektir.
Dolayısıyla, bu kararlar ile sorgu konusu edilen husustan farklı konulara değinildiğinden, zabıta müdürlüğüne yapılacak atamalarda en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olma koşulunun değerlendirilmesini gerektiren bir durum oluşmamıştır.
Kaldı ki, Sayıştay 3’üncü Dairesi’nin … tarih ve … tutanak no.lu kararı ile 6’ncı Daire’nin … tarih ve … tutanak no.lu kararında; zabıta müdürünün Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesinin birinci fıkrasına tabi olmamakla birlikte aynı maddenin ikinci fıkrasına tabi olduğu hükme bağlanmıştır.
Sorumluların savunmalarında ayrıca, … tarih ve …. tutanak no.lu (… dosya no.lu) Temyiz Kurulu Kararından bahsedilmiş ve söz konusu kararda; zabıta müdürlüğüne yapılan atamalarda ilgilinin, 657 sayılı Kanun’un 68/B maddesinde sayılan şartları taşımasının yanında 4 yıllık fakülte mezunu olmasının yeterli olduğu ve müdürlüğe atanan ilgilinin diğer müdürlüklere geçmesinin de kazanılmış hak sayıldığına hükmedildiği belirtilmişse de, bahse konu kararda; savunulanın aksine, Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesi hükmü ile zabıta teşkilatının görevde yükselmeye ilişkin şartlarının belirlendiği, ancak daire başkanları ve zabıta müdürlerinin, görevde yükselme sınavında başarılı olma şartını içeren 17’nci maddesinin birinci fıkrası kapsamının dışında tutulduğu, diğer taraftan aynı maddenin ikinci fıkrasında yer alan hükümden, daire başkanlarının ve zabıta müdürlerinin istisna edilmediği, dolayısıyla zabıta müdürü kadrosuna atanabilmek için gerekli şartlara anılan Yönetmelik’in 17’nci maddesinin ikinci fıkrasında yer verildiğine hükmedildiği anlaşılmıştır.
Yine, Temyiz Kurulu’nun … tarih ve … tutanak numaralı bir başka kararında da, Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17’nci maddesinin birinci fıkrasında öngörülen görevde yükselme sınavında başarılı olma şartının zabıta müdürü kadrosuna atanabilmek için aranmadığı, ancak anılan maddenin ikinci fıkrasında yer alan hükümden daire başkanları ve zabıta müdürlerinin istisna tutulmadığı vurgulanmıştır.
Ayrıca, sorumluların savunmalarında atıf yapılan Danıştay kararları ile (mülga) İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün görüşünün, zabıta daire başkanı ve zabıta müdürü kadrolarının görevde yükselme sınavına tabi olmadığına ilişkin olması; Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı (eski Çevre ve Şehircilik Bakanlığı) Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü’nün vermiş olduğu kurum görüşünün ise öğrenim şartına ilişkin olması nedeniyle, içerik itibarıyla rapora konu edilen hususla bir ilgisi bulunmamaktadır.
Sorumlulardan Üst Yönetici … ve Gerçekleştirme Görevlisi … göndermiş oldukları ek savunmalarında, 18.12.2021 tarih ve 31693 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan değişiklik ile Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesine eklenen üçüncü fıkrada yer alan, “Zabıta daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki diğer kadrolar için ikinci fıkrada belirtilen hizmet sürelerinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır.” hükmü ile zabıta daire başkanı ve zabıta müdürünün bu sürelerden muaf tutulduğunun açık hale getirildiğini belirtmişlerse de, ilgilinin zabıta müdürlüğüne atamasının gerçekleştirildiği tarihte bahse konu değişiklik yürürlükte bulunmamaktadır.
Kaldı ki, 18.12.2021 tarih ve 31693 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan değişiklik ile Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesine eklenen üçüncü fıkra hükmünün, 02.07.2020 tarih ve 31173 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in (yeni görevde yükselme yönetmeliği) “Zabıta ve itfaiye personeli” başlıklı 20’nci maddesi ile birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir.
Şöyle ki, 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmış bulunan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’te (eski görevde yükselme yönetmeliği) bulunmayan bir hükme, Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in (yeni görevde yükselme yönetmeliği) “Zabıta ve itfaiye personeli” başlıklı 20’nci maddesinde yer verilmiş olup, bu hüküm ile zabıta müdürü kadrosunda en az iki yıl görev yapanların alt görevlerde çalışma süresi şartı hariç olmak üzere, aranan diğer özel şartları taşımaları kaydıyla, sınavsız ve genel hükümlere göre diğer müdür kadrolarına atanabileceği hükme bağlanmıştır. Böylelikle, yeni Yönetmelik ile zabıta müdürü kadrosundan diğer müdür kadrolarına naklen geçiş için “zabıta müdürü kadrosunda en az iki yıl görev yapma” şartı getirilmesi suretiyle idarelerin sınırsız takdir hakkı kullanımı ve keyfiyetinin önüne geçilmeye çalışılmıştır.
Ancak, sorgu konusu atamaların gerçekleştirildiği tarihlerde yürürlükte bulunan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’te, zabıta müdürü kadrosundan diğer müdür kadrolarına naklen geçiş için herhangi bir şart aranılmadığından, anılan tarihlerde zabıta müdürü kadrosuna atanabilmek açısından ilgilinin en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olma şartını sağlaması gerektiği açıktır.
Diğer taraftan, yargılamaya esas raporda harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi ile …’nın açıktan Zabıta Müdürlüğüne yapılan atamasını teklif eden (Belediye Başkan Yardımcısı) …, Zabıta Müdürlüğünden … Müdürlüğüne atamasını teklif eden (…) … ve atama tekliflerini onaylayan Üst Yönetici …’in sorumlu tutulduğu görülmüşse de;
Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “aylıklar” başlıklı 8’inci maddesinde yer alan,
“(1) Aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine aşağıda belirtilen belgeler eklenir.
a) İlk atamalarda, atama onayı ve işe başlama yazısı,
…” hükmü gereğince, ilk aya ait ödeme belgesine, ilk atamalar için atama onayı ve işe başlama yazısının eklenmesi gerekmektedir. Buna göre, …’nın 23.09.2013 tarihinde zabıta müdürlüğüne açıktan atanması üzerine sadece ilk ödeme emri belgesinin ekine atama onay yazısının eklenmesi gerektiğinden, söz konusu ilk ödeme emri belgesini imzalayan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin yapılan atamanın mevzuata uygunluğunu araştırma mükellefiyeti bulunmaktadır. Ancak, ilk ödemeyi izleyen ödeme emri belgelerinde, atama onayının eklenmesi zorunlu tutulmadığı için, 2020 yılına ilişkin ödeme emri belgelerini imzalayan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin bahse konu atama işlemindeki mevzuata aykırılığı ödeme sırasında bilip tespit etmesi beklenemeyeceğinden, oluşan kamu zararı nedeniyle sorumluluklarının bulunmadığı değerlendirilmiştir.
Buna göre, 2020 yılına ilişkin ödeme emri belgelerini gerçekleştirme görevlisi olarak imzalayan (… Müdürü) …’nın oluşan kamu zararı nedeniyle sorumluluğu bulunmamaktadır. Diğer yandan, 2020 yılına ilişkin ödeme emri belgelerini harcama yetkilisi sıfatıyla imzalayan (Belediye Başkan Yardımcısı) …’nin, aynı zamanda ilgilinin açıktan zabıta müdürlüğüne atanmasını teklif eden kişi olduğu görüldüğünden, …’nin mevzuata aykırı atamadan kaynaklanan kamu zararı nedeniyle harcama yetkilisi sıfatıyla değil, atamayı teklif eden kişi (Diğer Sorumlu) olarak sorumluluğu bulunmaktadır.
Öte yandan, ilgilinin Zabıta Müdürlüğünden … Müdürlüğüne atanması işlemini teklif eden (Memur) …’ın da raporda sorumlu tutulduğu görülmüşse de, kamu zararına müstenid olan husus, …’nın mevzuata aykırı olarak açıktan Zabıta Müdürlüğüne atanması işleminden kaynaklanmaktadır. Dolayısıyla, …’ın ilgilinin bir önceki atamasının (zabıta müdürlüğüne yapılan atamasının) mevzuata uygunluğunu araştırma mükellefiyeti bulunmadığı gibi, asaleten atanma şartlarını taşımayan ilgilinin, zabıta müdürlüğü kadrosuna açıktan atanmasından kaynaklanan kamu zararında herhangi bir dahli bulunmamaktadır. Bu sebeple, (Memur) …’ın, ilgilinin Zabıta Müdürü kadrosundan … Müdürü kadrosuna naklen atanması işlemini teklif etmesi nedeniyle sorumluluğunun bulunmadığı değerlendirilmiştir.
Ancak, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49’uncu maddesi gereğince, belediye personelini atamakla yetkili kılınan (Belediye Başkanı) …’in, ilgilinin mevzuata aykırı olarak açıktan zabıta müdürlüğüne yapılan 23.09.2013 tarihli atama işlemini onayladığı görüldüğünden, oluşan kamu zararı nedeniyle sorumluluğunun bulunduğu açıktır.
Netice itibarıyla, emekli …’nın mevzuata aykırı olarak Zabıta Müdürlüğü kadrosuna açıktan atanmasından kaynaklanan … TL kamu zararının;
Diğer Sorumlular olarak atama işlemini teklif eden (Belediye Başkan Yardımcısı) … ile teklif edilen atamayı onaylayan Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …’e müştereken ve müteselsilen,
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizleri ile ödettirilmesine,
Üye …’ın karşı oyu ile ve oy çokluğuyla karar verildi.
Üye …’ın karşı oy gerekçesi;
“Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin “Görevde Yükselme Şartları” başlıklı 17’nci maddesinin birinci fıkrasında yer alan; “Bu Yönetmeliğin 6’ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.” hükmü ile daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalar için gerekli şartlar sayıldığından, zabıta daire başkanlığı ve zabıta müdürlüğü için söz konusu şartların aranmadığı açıktır.
Anılan maddenin ikinci fıkrasında yer verilen, “Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68’inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.” hükmü ile ise 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68’inci maddesinin (B) fıkrasında belirtilen süreler hesaplanırken, atanacak personelin kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerinin dikkate alınacağı ve bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şartının arandığı ifade edilmiştir. Ancak, bu fıkraya dayanılarak zabıta daire başkanlığı ve zabıta müdürlüğü için de 2 yıl zabıta teşkilatında çalışmış olma şartının gerektiğinden bahsedilmesi mümkün değildir. Zira, Yönetmeliğin 17’nci maddesinin ikinci fıkrası, birinci fıkrasının bir açıklaması niteliğinde olup, birinci fıkra ile kapsam dışında tutulan zabıta daire başkanı ve zabıta müdürünün ikinci fıkra ile tekrar kapsam içine alınması söz konusu olmadığından, çoğunluk görüşüne katılmıyorum.”
Zabıta müdürlüğü kadrosuna mevzuata aykırı olarak açıktan atanan emekli personel …’nın bu kadronun kullanılması suretiyle görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan … Müdürlüğü kadrosuna naklen atanması nedeniyle ilgiliye müdür kadrosunun mali haklarının ödenmesi sonucu … TL kamu zararına sebebiyet verildiği iddiasına ilişkin olarak,
18.04.1999 tarihli ve 23670 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik'in,
“Kapsam” başlıklı 2'nci maddesinde;
“Bu Yönetmelik, özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla;
a) 13/12/1983 tarihli ve 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin eki (I) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kadrolarda,
b) İl özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelere ait memur kadrolarında,
...
istihdam edilen personelin, müdür ve daha alt görevlere yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamaları ile en az ortaöğretim düzeyinde mesleki veya teknik eğitim sonucu ihraz edilen unvanlara ilişkin unvan değişikliği mahiyetindeki asaleten atamaları hakkında uygulanır.
…”
“Görevde yükselme yönetmelikleri” başlıklı 15'inci maddesinde;
“Belediyeler ve bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlardaki personel için Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, il özel idareleri ve bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlardaki personel için İçişleri Bakanlığı; yükseköğretim üst kuruluşları ile yükseköğretim kurumlarındaki personel için Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı olmak üzere kurumlar, bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak şartları ve yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile diğer hususları Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşünü alarak bu Yönetmeliğe aykırı olmamak üzere çıkaracakları yönetmelikle düzenler.
Bu Yönetmeliğin uygulanması sırasında doğacak tereddütleri gidermeye Devlet Personel Başkanlığı yetkilidir.”,
Geçici 2'nci maddesinde ise;
“Belediyeler, il özel idareleri ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlardaki memurların görevde yükselmelerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla İçişleri Bakanlığı tarafından Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşü alınmak suretiyle bu Yönetmeliğin yayımı tarihinden itibaren 6 ay içerisinde bir genel yönetmelik hazırlanarak yürürlüğe konulur.”
hükümleri yer almaktadır.
Anılan Yönetmeliğin yukarıda yer verilen hükümleri uyarınca İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanarak 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, “Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik”in,
“Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde,
“(1) Bu Yönetmelik, il özel idareleri, belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruluşları ile bunların kurdukları birlik, müessese, işletme ve bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olarak görev yapan (Değişik ibare:RG-7/5/2014-28993) devlet memurlarından, 5 inci maddede sayılan kadrolara görevde yükselme veya unvan değişikliği suretiyle atanacakları kapsar.”
“Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” başlıklı 5’inci maddesinde, (Değişik:RG-7/5/2014-28993)
(1) Görevde yükselmeye tabi kadrolar aşağıda belirtilmiştir:
a) Yönetim hizmetleri grubu;
1) Müdür, şube müdürü,
…”
“Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda genel şartlar” başlıklı 6’ncı maddesinde (Başlığı ile birlikte değişik:RG-7/5/2014-28993)
“(1) Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aşağıdaki genel şartlar aranır.
a) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak.
b) Bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara atanabilmek için son müracaat tarihi itibariyle 5 inci maddede öngörülen alt görevlerde toplam en az bir yıl çalışmış olmak. Ancak yeni kurulan mahalli idarelerde ilk yıl bu süre şartı aranmaz.”
“Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 7’nci maddesinde (Değişik:RG-7/5/2014-28993)
“(1) 5 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır.
a) Müdür ve şube müdürü kadrosuna atanabilmek için;
1) 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,
2) Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,
3) Ekli (1) sayılı listede sayılan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak,
4) Ekli (2) sayılı listede sayılan müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak,
...”
“Sınav şartı” başlıklı 10’uncu maddesinde (Başlığı ile birlikte değişik:RG-7/5/2014-28993)
“(1) Müdür, şube müdürü ve bunlarla aynı düzeydeki görevlere görevde yükselme suretiyle atanacakların yazılı ve sözlü sınavda; diğer görevlere görevde yükselme suretiyle atanacak personelin ise yazılı sınavda başarılı olmaları gerekir.”
“Hizmet grupları arasında geçişler” başlıklı 20’nci maddesinde;
“(1) Bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinde düzenlenmiş olan hizmet grupları arasındaki geçişler aşağıdaki esaslar çerçevesinde yapılır.
a) (Değişik:RG-7/5/2014-28993) Aynı hizmet grubunun alt hizmet grubu içinde kalmak kaydıyla, ilgili personelin isteği ve atanılacak kadro için aranan öğrenim şartı ile sertifika gibi belgelere sahip olunması kaydıyla sınav yapılmaksızın atama yapılabilir.
b) (Değişik:RG-7/5/2014-28993) Gruplar arası görevde yükselme niteliğindeki geçişler ve alt gruptan üst gruplara geçişler görevde yükselme sınavına tabidir. Mahalli idarelerde ve diğer kamu/kurum ve kuruluşlarında, daha önce bulunulan görevler ile bu görevlerle aynı düzey görevlere veya alt görevlere, görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan atama yapılabilir.
…”
denilmiştir.
Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in yukarıda yer verilen hükümleri uyarınca, müdür kadrosuna atanabilmek için görevde yükselme sınavında başarılı olunması ve son müracaat tarihi itibarıyla 5’inci maddede öngörülen alt görevlerde toplam en az bir yıl çalışmış olunması ile Yönetmelikte belirtilen özel şartlara haiz olunması gerekmektedir. Ancak, aynı hizmet grubunun alt hizmet grubu içinde kalmak koşuluyla, ilgili personelin isteği ve atanılacak kadro için aranan öğrenim şartı ile sertifika gibi belgelere sahip olunması kaydıyla sınav yapılmaksızın atama yapılması mümkündür.
Anılan Yönetmeliğin “Zabıta ve itfaiye personeli başlıklı” 21’inci maddesinde yer alan;
“(1) Zabıta ve itfaiye personelinin görevde yükselme işlemleri, ilgili mevzuat hükümlerine göre yürütülür.” hükmüne istinaden, 11.04.2007 tarih ve 26490 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Belediye Zabıta Yönetmeliği”nin,
“Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde,
“(1) Bu Yönetmeliğin amacı, belediye zabıta teşkilâtının kuruluş, görev, yetki ve sorumluluklarını, zabıta memurlarının niteliklerini, görevde yükselme ve mesleki eğitimlerini, kıyafetleri ile çalışma usul ve esaslarını düzenlemektir.”
“Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde,
“(1) Bu Yönetmelik belediyelerin zabıta teşkilatını kapsar.”
“Kadro ve Unvanlar” başlıklı 6’ncı maddesinde,
“(1) Belediye zabıta teşkilatı personel kadro ve unvanları; Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına İlişkin Esaslara göre belirlenmiş; daire başkanı, zabıta müdürü, zabıta şube müdürü, zabıta amiri, zabıta komiseri ve zabıta memuru unvanlı kadrolar ile hizmet için gerekli diğer kadrolardan oluşur.”
“Görevde Yükselme Şartları” başlıklı 17’nci maddesinde,
“(1) Bu Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.
a) Zabıta şube müdürlüğüne atanabilmek için;
…
5) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,
…
b) Zabıta amirliğine atanabilmek için;
…
5) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,
…
c) Zabıta komiserliğine atanabilmek için;
…
4) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,
…
(2) Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.”
denilmektedir.
Buna göre, Yönetmeliğin 1’inci, 2’nci ve bilhassa 6’ncı maddeleri incelendiğinde, Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin zabıta müdürü ve daire başkanı dahil olmak üzere tüm zabıta teşkilatının görevde yükselmeye ilişkin işlemlerini kapsadığı açıktır. Ancak, mezkur Yönetmeliğin 17’nci maddesinin birinci fıkrasında “daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara” görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalara ilişkin şartlar düzenlendiğinden, Yönetmeliğin 17’nci maddesinin birinci fıkrası ile öngörülen “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” şartının daire başkanı ve zabıta müdürü kadrolarına yapılacak atamalarda aranmayacağı sonucu çıkmaktadır. Öte yandan, aynı maddenin birinci fıkrası hükmünden bağımsız olarak değerlendirilmesi gereken ikinci fıkrası hükmü gereğince, “daire başkanı, zabıta müdürü, zabıta şube müdürü, zabıta amiri, zabıta komiseri ve zabıta memuru” şeklinde Yönetmelik’in 6’ncı maddesinde sayılan tüm zabıta teşkilatı personeli kadrolarına yapılacak atamalar için aranacak hizmet sürelerinin hesabında, ilgilinin 657 sayılı Kanun’un 68’inci maddesinin (B) fıkrasında öngörülen şartları taşımasının yanında en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmak koşulunu da yerine getirmesi gerekmektedir.
Nitekim, Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesinin, zabıta daire başkanı ve zabıta müdürünü görevde yükselmeye tabi tutmadığı gerekçesiyle iptal edilmesi amacıyla Danıştay 12’nci Dairesi’nde dava konusu edilmesi üzerine adı geçen Daire tarafından verilen … tarih ve …, … sayılı kararın temyiz edilmesi sonucunda konunun Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu tarafından incelenmesi neticesinde verilen … tarih ve …, … no.lu kararda aynen,
“Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır." hükmüne yer verilerek, zabıta şube müdürü, zabıta amiri ve zabıta komiserinden ayrı olarak zabıta daire başkanı ve zabıta müdürü görevde yükselmenin dışında tutulmuştur. Ancak aynı maddenin son fıkrasında, "Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır." ibaresine yer verilmiş, böylece zabıta daire başkanı ya da zabıta müdürü olarak atanacak kişilerin de hizmet süreleri yönünden 657 sayılı Yasanın 68. maddesinin (B) bendinde yer alan şartları taşımaları yanında ayrıca en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmaları gerektiği düzenlendiğinden, davacının bu iddiasına da itibar edilmemiştir.” denilerek, Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17’nci maddesi hükmünün iptaline yer olmadığına hükmedilmiştir.
Yapılan incelemede, Sosyal Güvenlik Kurumunda 3’üncü dereceli VHKİ kadrosunda ¼ kazanılmış hak aylığıyla görev yapmakta iken 06.09.2013 tarihinde kendi isteği ile emekliye ayrılan …’nın, kendi talebi üzerine 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68’inci maddesinin (B) fıkrası ile 93’üncü maddesindeki şartları taşıması nedeniyle 23.09.2013 tarihinde açıktan Belediyede boş bulunan 4’üncü dereceli Zabıta Müdürlüğü kadrosuna, buradan da yaklaşık iki ay sonra 15.11.2013 tarihinde … Müdürlüğü kadrosuna atandığı, ancak hizmet döküm cetveline göre, daha önce zabıta teşkilatında çalışmışlığı bulunmayan ilgilinin hizmet süresinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şartını taşımamasına rağmen, Zabıta Müdürlüğü kadrosuna ve buradan da görevde yükselme sınavına tabi olan … Müdürlüğü kadrosuna görevde yükselme sınavına girmeksizin atandığı, mevzuat hükümlerine aykırı olarak yapılan bu atama nedeniyle ilgiliye atandığı müdürlük kadrosu için öngörülen mali hakların ödenmesi sonucu … TL kamu zararına sebebiyet verildiği anlaşılmıştır.
Diğer taraftan, sorumlular tarafından gönderilen savunmalarda, ilgilinin Zabıta Müdürlüğü kadrosundan … Müdürlüğü kadrosuna yapılan atamasının Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in “hizmet grupları arasında geçişler” başlıklı 20’nci maddesi uyarınca mevzuata uygun gerçekleştirildiği belirtilmiştir. Ancak, ilgilinin ilk olarak zabıta müdürlüğüne yapılan ataması Belediye Zabıta Yönetmeliği hükümlerine aykırı olduğundan, bu atama gerekçe gösterilerek … Müdürlüğü kadrosuna yapılan ataması da mevzuata aykırıdır ve ilgili açısından kazanılmış hak teşkil etmemektedir. Zira, kazanılmış hakkın varlığından söz edebilmek için, hakkın yürürlükteki hukuk kurallarına uygun olarak tesis edilen bir işlemle elde edilmesi gerektiğinden, hukuka aykırı olarak tesis edilen işlemlerin kazanılmış hak doğurması mümkün değildir.
Dolayısıyla, ….’nın görevde yükselme sınavında başarılı olma şartı aranan … Müdürü kadrosuna, mevzuat hükümlerine aykırı olarak edinilmiş Zabıta Müdürü kadrosu üzerinden atanması mümkün değildir. Zira, adı geçenin Zabıta Müdürü kadrosuna atanması işlemi, ilgilinin hizmet süresinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şartını taşımaması nedeniyle mevzuata aykırıdır.
Konu hakkında sorumlular tarafından gönderilen savunmalarda, Sayıştay 6 ve 7’nci Dairesi’nin birçok kararından bahsedilmiştir. Ancak, söz konusu kararların genel olarak incelenmesi halinde,
6’ncı Daire’nin, … tarihli ve … tutanak no.lu kararının, öğrenim şartı; … tarih ve … tutanak no.lu kararının, vekaleten atama durumunda öğrenim şartı; … tarih ve … tutanak no.lu kararının ise, öğrenim durumu itibarıyla itfaiye müdürlüğü kadrosuna yapılan atama ile,
7’nci Daire’nin … tarih ve … tutanak no.lu kararının, bir müdürlükten diğer bir müdürlüğe sınavsız atama; … tarih ve … tutanak no.lu kararının ise zabıta müdürlüğü kadrosuna sınavsız atama ile,
ilgili olduğu görülecektir.
Dolayısıyla, bu kararlar ile sorgu konusu edilen husustan farklı konulara değinildiğinden, zabıta müdürlüğüne yapılacak atamalarda en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olma koşulunun değerlendirilmesini gerektiren bir durum oluşmamıştır.
Kaldı ki, Sayıştay 3’üncü Dairesi’nin … tarih ve … tutanak no.lu kararı ile 6’ncı Daire’nin … tarih ve … tutanak no.lu kararında; zabıta müdürünün Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesinin birinci fıkrasına tabi olmamakla birlikte aynı maddenin ikinci fıkrasına tabi olduğu hükme bağlanmıştır.
Sorumluların savunmalarında ayrıca, … tarih ve …. tutanak no.lu (… dosya no.lu) Temyiz Kurulu Kararından bahsedilmiş ve söz konusu kararda; zabıta müdürlüğüne yapılan atamalarda ilgilinin, 657 sayılı Kanun’un 68/B maddesinde sayılan şartları taşımasının yanında 4 yıllık fakülte mezunu olmasının yeterli olduğu ve müdürlüğe atanan ilgilinin diğer müdürlüklere geçmesinin de kazanılmış hak sayıldığına hükmedildiği belirtilmişse de, bahse konu kararda; savunulanın aksine, Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesi hükmü ile zabıta teşkilatının görevde yükselmeye ilişkin şartlarının belirlendiği, ancak daire başkanları ve zabıta müdürlerinin, görevde yükselme sınavında başarılı olma şartını içeren 17’nci maddesinin birinci fıkrası kapsamının dışında tutulduğu, diğer taraftan aynı maddenin ikinci fıkrasında yer alan hükümden, daire başkanlarının ve zabıta müdürlerinin istisna edilmediği, dolayısıyla zabıta müdürü kadrosuna atanabilmek için gerekli şartlara anılan Yönetmelik’in 17’nci maddesinin ikinci fıkrasında yer verildiğine hükmedildiği anlaşılmıştır.
Yine, Temyiz Kurulu’nun … tarih ve … tutanak numaralı bir başka kararında da, Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17’nci maddesinin birinci fıkrasında öngörülen görevde yükselme sınavında başarılı olma şartının zabıta müdürü kadrosuna atanabilmek için aranmadığı, ancak anılan maddenin ikinci fıkrasında yer alan hükümden daire başkanları ve zabıta müdürlerinin istisna tutulmadığı vurgulanmıştır.
Ayrıca, sorumluların savunmalarında atıf yapılan Danıştay kararları ile (mülga) İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün görüşünün, zabıta daire başkanı ve zabıta müdürü kadrolarının görevde yükselme sınavına tabi olmadığına ilişkin olması; Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı (eski Çevre ve Şehircilik Bakanlığı) Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü’nün vermiş olduğu kurum görüşünün ise öğrenim şartına ilişkin olması nedeniyle, içerik itibarıyla rapora konu edilen hususla bir ilgisi bulunmamaktadır.
Sorumlulardan Üst Yönetici … ve Gerçekleştirme Görevlisi … göndermiş oldukları ek savunmalarında, 18.12.2021 tarih ve 31693 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan değişiklik ile Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesine eklenen üçüncü fıkrada yer alan, “Zabıta daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki diğer kadrolar için ikinci fıkrada belirtilen hizmet sürelerinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır.” hükmü ile zabıta daire başkanı ve zabıta müdürünün bu sürelerden muaf tutulduğunun açık hale getirildiğini belirtmişlerse de, ilgilinin zabıta müdürlüğüne atamasının gerçekleştirildiği tarihte bahse konu değişiklik yürürlükte bulunmamaktadır.
Kaldı ki, 18.12.2021 tarih ve 31693 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan değişiklik ile Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesine eklenen üçüncü fıkra hükmünün, 02.07.2020 tarih ve 31173 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in (yeni görevde yükselme yönetmeliği) “Zabıta ve itfaiye personeli” başlıklı 20’nci maddesi ile birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir.
Şöyle ki, 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmış bulunan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’te (eski görevde yükselme yönetmeliği) bulunmayan bir hükme, Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in (yeni görevde yükselme yönetmeliği) “Zabıta ve itfaiye personeli” başlıklı 20’nci maddesinde yer verilmiş olup, bu hüküm ile zabıta müdürü kadrosunda en az iki yıl görev yapanların alt görevlerde çalışma süresi şartı hariç olmak üzere, aranan diğer özel şartları taşımaları kaydıyla, sınavsız ve genel hükümlere göre diğer müdür kadrolarına atanabileceği hükme bağlanmıştır. Böylelikle, yeni Yönetmelik ile zabıta müdürü kadrosundan diğer müdür kadrolarına naklen geçiş için “zabıta müdürü kadrosunda en az iki yıl görev yapma” şartı getirilmesi suretiyle idarelerin sınırsız takdir hakkı kullanımı ve keyfiyetinin önüne geçilmeye çalışılmıştır.
Ancak, sorgu konusu atamaların gerçekleştirildiği tarihlerde yürürlükte bulunan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’te, zabıta müdürü kadrosundan diğer müdür kadrolarına naklen geçiş için herhangi bir şart aranılmadığından, anılan tarihlerde zabıta müdürü kadrosuna atanabilmek açısından ilgilinin en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olma şartını sağlaması gerektiği açıktır.
Diğer taraftan, yargılamaya esas raporda harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi ile …’nın açıktan Zabıta Müdürlüğüne yapılan atamasını teklif eden (Belediye Başkan Yardımcısı) …, Zabıta Müdürlüğünden … Müdürlüğüne atamasını teklif eden (…) … ve atama tekliflerini onaylayan Üst Yönetici …’in sorumlu tutulduğu görülmüşse de;
Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “aylıklar” başlıklı 8’inci maddesinde yer alan,
“(1) Aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine aşağıda belirtilen belgeler eklenir.
a) İlk atamalarda, atama onayı ve işe başlama yazısı,
…” hükmü gereğince, ilk aya ait ödeme belgesine, ilk atamalar için atama onayı ve işe başlama yazısının eklenmesi gerekmektedir. Buna göre, …’nın 23.09.2013 tarihinde zabıta müdürlüğüne açıktan atanması üzerine sadece ilk ödeme emri belgesinin ekine atama onay yazısının eklenmesi gerektiğinden, söz konusu ilk ödeme emri belgesini imzalayan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin yapılan atamanın mevzuata uygunluğunu araştırma mükellefiyeti bulunmaktadır. Ancak, ilk ödemeyi izleyen ödeme emri belgelerinde, atama onayının eklenmesi zorunlu tutulmadığı için, 2020 yılına ilişkin ödeme emri belgelerini imzalayan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin bahse konu atama işlemindeki mevzuata aykırılığı ödeme sırasında bilip tespit etmesi beklenemeyeceğinden, oluşan kamu zararı nedeniyle sorumluluklarının bulunmadığı değerlendirilmiştir.
Buna göre, 2020 yılına ilişkin ödeme emri belgelerini gerçekleştirme görevlisi olarak imzalayan (… Müdürü) …’nın oluşan kamu zararı nedeniyle sorumluluğu bulunmamaktadır. Diğer yandan, 2020 yılına ilişkin ödeme emri belgelerini harcama yetkilisi sıfatıyla imzalayan (Belediye Başkan Yardımcısı) …’nin, aynı zamanda ilgilinin açıktan zabıta müdürlüğüne atanmasını teklif eden kişi olduğu görüldüğünden, …’nin mevzuata aykırı atamadan kaynaklanan kamu zararı nedeniyle harcama yetkilisi sıfatıyla değil, atamayı teklif eden kişi (Diğer Sorumlu) olarak sorumluluğu bulunmaktadır.
Öte yandan, ilgilinin Zabıta Müdürlüğünden … Müdürlüğüne atanması işlemini teklif eden (Memur) …’ın da raporda sorumlu tutulduğu görülmüşse de, kamu zararına müstenid olan husus, …’nın mevzuata aykırı olarak açıktan Zabıta Müdürlüğüne atanması işleminden kaynaklanmaktadır. Dolayısıyla, …’ın ilgilinin bir önceki atamasının (zabıta müdürlüğüne yapılan atamasının) mevzuata uygunluğunu araştırma mükellefiyeti bulunmadığı gibi, asaleten atanma şartlarını taşımayan ilgilinin, zabıta müdürlüğü kadrosuna açıktan atanmasından kaynaklanan kamu zararında herhangi bir dahli bulunmamaktadır. Bu sebeple, (Memur) …’ın, ilgilinin Zabıta Müdürü kadrosundan … Müdürü kadrosuna naklen atanması işlemini teklif etmesi nedeniyle sorumluluğunun bulunmadığı değerlendirilmiştir.
Ancak, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49’uncu maddesi gereğince, belediye personelini atamakla yetkili kılınan (Belediye Başkanı) …’in, ilgilinin mevzuata aykırı olarak açıktan zabıta müdürlüğüne yapılan 23.09.2013 tarihli atama işlemini onayladığı görüldüğünden, oluşan kamu zararı nedeniyle sorumluluğunun bulunduğu açıktır.
Netice itibarıyla, emekli …’nın mevzuata aykırı olarak Zabıta Müdürlüğü kadrosuna açıktan atanmasından kaynaklanan … TL kamu zararının;
Diğer Sorumlular olarak atama işlemini teklif eden (Belediye Başkan Yardımcısı) … ile teklif edilen atamayı onaylayan Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …’e müştereken ve müteselsilen,
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizleri ile ödettirilmesine,
Üye …’ın karşı oyu ile ve oy çokluğuyla karar verildi.
Üye …’ın karşı oy gerekçesi;
“Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin “Görevde Yükselme Şartları” başlıklı 17’nci maddesinin birinci fıkrasında yer alan; “Bu Yönetmeliğin 6’ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.” hükmü ile daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalar için gerekli şartlar sayıldığından, zabıta daire başkanlığı ve zabıta müdürlüğü için söz konusu şartların aranmadığı açıktır.
Anılan maddenin ikinci fıkrasında yer verilen, “Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68’inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.” hükmü ile ise 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68’inci maddesinin (B) fıkrasında belirtilen süreler hesaplanırken, atanacak personelin kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerinin dikkate alınacağı ve bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şartının arandığı ifade edilmiştir. Ancak, bu fıkraya dayanılarak zabıta daire başkanlığı ve zabıta müdürlüğü için de 2 yıl zabıta teşkilatında çalışmış olma şartının gerektiğinden bahsedilmesi mümkün değildir. Zira, Yönetmeliğin 17’nci maddesinin ikinci fıkrası, birinci fıkrasının bir açıklaması niteliğinde olup, birinci fıkra ile kapsam dışında tutulan zabıta daire başkanı ve zabıta müdürünün ikinci fıkra ile tekrar kapsam içine alınması söz konusu olmadığından, çoğunluk görüşüne katılmıyorum.”
Kararla ilgili sorunuz mu var?