Karar Künyesi
Karar Türü:
Sayıştay 7. Daire Kararı
Karar Tarihi:
6/13/2022
Karar No:
102
Esas No:
527
KARAR
SOSYAL DENGE ÖDEMESİ:
- İdare ile yetkili sendika arasında akdedilen sosyal denge sözleşmesine istinaden ödenen sosyal denge tazminatlarının ilgili mevzuatıyla belirlenen tavan tutarı aştığı ve söz konusu ödemeler yönünden kamu zararına neden olunduğu iddiası ile ilgili olarak yapılan incelemede;
4688 sayılı Kanun’un “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesi;
“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.
Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.
İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır.”,
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 6289 sayılı Kanun’la eklenen Ek 15’inci madde;
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.”
hükümlerini içermektedir.
2020-2021 yılları için yapılan Toplu Sözleşme görüşme süreci sonunda, taraflar arasında toplu sözleşme imzalanamamış ve Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulmuştur. 4688 sayılı Kanun’un 34’üncü maddesinin altıncı fıkrası uyarınca, Kurul kararları kesin ve toplu sözleşme hükmündedir.
2020 ve 2021 Yılları Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 28.08.2019 tarihli ve 2019/1 no.lu Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nın “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı dördüncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde;
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.”,
“Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinde;
“(1) 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2021” şeklinde uygulanır.
(2) Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz.”
Düzenlemeleri yer almaktadır.
Yukarıda yer alan yasal düzenlemeler değerlendirildiğinde görüleceği üzere, 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesine göre, 375 sayılı KHK’nın Ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında, Toplu Sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sosyal denge sözleşmesi yapılabilecektir.
375 sayılı KHK’nın Ek 15’inci maddesinde ise, sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarının, 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan Toplu Sözleşme’de belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında yapılabilecek sözleşmeyle belirleneceği belirtilmiştir.
4688 sayılı Kanun uyarınca, 2020 ve 2021 Yılları Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nın “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı dördüncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinin (1) numaralı fıkrasında sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %100’ü olarak belirlenir iken; “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinin (2) numaralı fıkrasında, yapılacak ödeme tutarının, hiçbir şekilde 1’inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamayacağı belirtilmiştir. Bir başka ifadeyle, İdareler tarafından personeline ödenebilecek sosyal denge tazminatı en yüksek Devlet memuru aylığının %100’ünü aşamayacaktır.
Yukarıda belirtilen yasal düzenlemelerden de görüleceği üzere, sosyal denge sözleşmesinde düzenlenen tazminatın tutarı; görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre belirlenebilecek, ancak, mevzuatında belirtilen tavan tutarı, yani en yüksek Devlet memuru aylığının %100’ünü aşamayacaktır.
İdarenin sosyal denge tazminatı ödemelerinin incelenmesi neticesinde; sosyal denge sözleşmesinin mevzuatında belirtilen şekliyle düzenlenmediği ve personelin tazminat tavan tutarının mevzuatına göre tespit edilmediği; İdare tarafından 2020 yılında bazı personele ödenen sosyal denge tazminat tutarlarının tespitinde yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine aykırı olarak Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nda yer alan tavan tutarın aşıldığı tespit edilmiştir.
... Belediye Başkanlığı ile Belediye ve Özel İdare Çalışanları Sendikası (BEM-BİR-SEN) arasında 01.01.2020 ile 31.12.2020 tarihleri arasında geçerli olmak üzere sosyal denge sözleşmesi imzalanmıştır. Söz konusu sözleşmenin “SOSYAL DENGE TAZMİNATI” başlıklı 13’üncü maddesinde;
“Kamu Görevlilerine 4688 Sayılı Kanun kapsamında verilebilecek aylık net Sosyal Denge Tazminatı aşağıdaki şekilde düzenlenmiştir.
a) D.M.K’ya tabii Belediye Başkan Yardımcısı kadrosunda bulunanlar ile Belediye Başkan Yardımcısı olarak görev yapanlara; net 1800,00 (Bin sekiz yüz) TL,
b) Müdür, Muhasebe Yetkilisi, Harcama Yetkilisi ve Başkan onayı ile bu kadrolarda görevlendirilen Memur veya Sözleşmeli Personele net 1.100,00 (Bin yüz) TL,
c) Müfettiş, Avukat, Uzman, Mali Hizmetler Uzmanı, Hekim ve Veteriner Hekim ile İç Denetçi memur personele net 1006,00 (Bin altı) TL,
d) Şef, Zabıta Amiri, Zabıta Komiseri ve Başkan onayı ile bu kadrolarda görevlendirilen memur personele net 1006,00 (Bin altı) TL,
e) Diğer Memurlara net 1006,00 (Bin altı) TL,
f) Başka Kamu Kurumlardan geçici görevle gelen kamu görevlileri, yaptıkları görev ve statülerine karşılık gelen net miktarları,”
g) Sözleşmeli Personel dahil olmak üzere Ramazan Bayramı için net 1.000 (Bin) TL, Kurban Bayramında net 1.500 (Bin beş yüz) TL,
Ödenir.
h) Sözleşmeli Personel dâhil yılda bir defa olmak üzere (ramazan ayı başında) gıda yardımı yapılır.
ı) Sözleşmeli Personel dâhil Belediye Başkanınca uygun görülen başarılı personele/personellere, tutarı yine Belediye Başkanınca belirlenen miktarda ikramiye/ödül verilebilir. Kurumun performans sonuçları (Genel Performans Değerlendirmesi, Kurumsal Yapının Geliştirilmesi, Kentsel Gelişimin Sağlanması ve Toplumsal Gelişimin Sağlanması gibi durumlar) değerlendirilerek ikramiye/ödül tüm personele de verilebilir. Verilecek ikramiye/ödül miktarı işbu sözleşmenin 13. maddesinin (a), (b), (c), (d) ve (e) bendlerinde belirtilen personel (sözleşmeli personel dahil) için aynı veya ayrı miktarlarda belirlenebilir.”
İfadelerine yer verilmiştir.
Ayrıca sözleşmenin 13’üncü maddesinin (ı) bendi kapsamında 11.12.2020 tarihli Başkanlık Oluruyla belediye başkan yardımcısı, müdür ve harcama yetkilisi olarak görev yapanlara 5.000 TL, müdür olarak görev yapmaktayken 2019 yılında müdürlük görevinden alınarak farklı unvanlarda görevlendirilenlere 4.000 TL, şef, zabıta amiri, zabıta komiseri, güvenlik amiri, avukat, veteriner hekim, mali hizmetler uzmanı ve uzman olarak görev yapanlara 2.000 TL, diğer unvanlarda görev yapan memur ve sözleşmeli personellere 1.500 TL net ödeme yapılması tespit edilmiştir.
Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’na göre 2020 yılında ödenebilecek sosyal denge tazminatı tavan tutarları; 2020 yılının ilk altı ayı için 1.387,58 TL, ikinci altı ayı için 1.467,38 TL’dir (Söz konusu tavan tutarlar en yüksek devlet memuru aylığının, ek gösterge dâhil, %100’üdür). Dolayısıyla, 2020 yılında Belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatlarının yasal sınırın üzerinde olduğu ve buna bağlı olarak da kamu zararına neden olunduğu aşikârdır.
Ayrıca, Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’ndaki tavan tutarlar, brüt tutarlar olup kamu zararı hesaplaması da brüt tutarlar üzerinden yapılmıştır.5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kamu Zararı” başlıklı 71’inci maddesinde;
“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
Kamu zararının belirlenmesinde;
…
g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,
Esas alınır.” denilmektedir. Bu bağlamda, sosyal denge sözleşmesinin yürürlükteki mevzuata uygun kurulmamasından dolayı ortaya çıkan fazla ödemeler mevzuatında öngörülmeyen ödemelerdir. Dolayısıyla, bu ödemeler kamu zararına neden olmuştur.
Sorumlular tarafından ileri sürülen kamu zararı miktarının sosyal denge sözleşmesi kapsamında ödenen “bayram ikramiyelerinin” ödendiği ay dikkate alınarak fazla hesaplandığı itirazı ise yerinde görülerek tüm aylar dikkate alınarak kamu zararı miktarı ekte yer alan hesap tablolarında görüleceği üzere yeniden hesaplanmıştır. Bu durumda yıllık ortalama sosyal denge tutarı esas alınarak ikramiyelerin ödendiği ayda oluşan tavanı aşan fazla ödemelerden önceki aylarda tavan altında yapılan eksik ödemelerden oluşan fark düşülerek kamu zararı hesaplanmıştır.
Sonuç olarak; Sorumluların gönderdiği savunmalar, yukarıda izah edilen gerekçelerle kısmen kabul edilerek sorguda 1.541.707,12 TL olarak hesaplanan kamu zararına ilişkin iddiaları yerinde görülmüş ve kamu zararı miktarı yeniden hesaplanarak 1.068.277,03 TL olarak tespit edilmiştir.
Bu itibarla; İdare ile yetkili sendika arasında akdedilen sosyal denge sözleşmesine istinaden belediye başkan yardımcıları ve birim yetkilisine ödenen sosyal denge tazminatlarının ilgili mevzuatıyla belirlenen tavan tutarı aşması suretiyle, ayrıntısı aşağıda yer alan hesap tablosunda gösterilen toplam 1.068.277,03 TL kamu zararının sorumlularına ödettirilmesine ve geriye kalan 473.430,09 TL için ise ilişilecek husus bulunmadığına oy birliğiyle
Sorumluluğun değerlendirilmesi:
Belediye Başkanı’nın sorumluluğu:
5018 sayılı Kanun’un “Üst yöneticiler” başlıklı 11’inci maddesinin ikinci fıkrasında; “Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.” hükmüne yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38’inci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, “Belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak” belediye başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
4688 sayılı Kanun’un “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde yer alan “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” hükmü uyarınca belediyelerde sosyal denge sözleşmesini imzalamaya münhasıran Belediye Başkanı yetkili kılınmıştır.
Bu doğrultuda, mevzuat ile belirlenen tavan tutarı aşan tutarlarda sosyal denge ödenmesine ilişkin sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanının kamu zararından sorumluluğunun bulunduğuna oy birliğiyle,
Sözleşmeyi imzalayan diğer görevlilerin sorumluluğu:
Sözleşmeye uygun yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri neticesinde kamu zararının oluşması, sözleşme hükümlerinin kanuna aykırı olmasının doğrudan sonucudur.
Buna göre, sosyal denge tazminatı sözleşmesinde Belediye adına imzası bulunan Belediye Başkan Yardımcısının bu sözleşmenin uygulanması neticesinde oluşan kamu zararından sorumluluklarının bulunduğuna Daire Başkanı …in karşı oyları ile oy çokluğuyla,
Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin sorumluluğu:
5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun; “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesi;
“…
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”
Aynı Kanun’un “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesi;
“…
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
…
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.” hükümlerini içermektedir.
Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarihli ve 5189-1 no.lu Kararı’nda, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, yapılacak olan giderin mevzuat hükümlerine uygun olduğunu kontrol etmekle yükümlü olduğu ifade edilmiştir.
Bu doğrultuda, mevzuat ile belirlenen tavan tutarı aşan tutarlarda sosyal denge ödenmesinden doğan kamu zararından Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin de sorumluluğunun bulunduğuna Daire Başkanı …’in karşı oyları ve oy çokluğuyla,
Netice itibariyle de;
Sorumlular tarafından ileri sürülen kamu zararı miktarının sosyal denge sözleşmesi kapsamında ödenen “bayram ikramiyelerinin” ödendiği ay dikkate alınarak fazla hesaplandığı itirazı ise yerinde görülerek tüm aylar dikkate alınarak kamu zararı miktarı ekte yer alan hesap tablolarında görüleceği üzere yeniden hesaplanmıştır. Bu durumda yıllık ortalama sosyal denge tutarı esas alınarak ikramiyelerin ödendiği ayda oluşan tavanı aşan fazla ödemelerden önceki aylarda tavan altında yapılan eksik ödemelerden oluşan fark düşülerek kamu zararı hesaplanmıştır.
Sonuç olarak;
Sorumluların gönderdiği savunmalar, yukarıda izah edilen gerekçelerle kısmen kabul edilerek sorguda 1.541.707,12 TL olarak hesaplanan kamu zararına ilişkin iddiaları yerinde görülmüş ve kamu zararı miktarı yeniden hesaplanarak 1.068.277,03 TL olarak tespit edilmiştir. Ancak sorumlulukları tespit edilen kişilerin sorumluklarını değiştiren herhangi bir unsura rastlanılmamıştır.
Bu sebeple, mevzuata aykırılığı sorguda ve yargı raporunda izah edilen söz konusu sözleşmeye dayalı ödemeler neticesinde oluşan ve ayrıntısı ek CD’de yer alan hesap tablosunda gösterilen 1.068.277,03 TL kamu zararının;
Üst Yönetici Harcama Yetkilisi Gerçekleştirme Görevlisi ve sözleşmeyi imzalayan .. na,
müştereken ve mütelsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizleri ile ödettirilmesine, anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere
Azınlık Görüşleri:
(Daire Başkanı …’in sorumluluğa ilişkin farklı görüşü:
Sosyal denge sözleşmesinde imzası bulunan kamu görevlilerinin sorumluluklarının incelenmesi:
Kamu hukukunda bir idari işlemin yapılabilmesi için her şeyden önce aranan şart, işlemin ehliyetli (yetkili) bir kişi tarafından tesis edilmesi zorunluluğudur. İdare hukuku bakımından idari işlem yapabilme ehliyeti o işlemin yetki unsurunu oluşturmaktadır. Yetki unsuru ise kanunen ehil kılınmayı gerektirir.
Diğer bir deyişle yetkili sayılması için ilgili kişiye kanun tarafından idare adına işlem tesis etme, karar alma, imza atma gibi yetkilerin verilmiş olması zaruridir. Dolayısıyla bir idari işlemin altına atılan imzanın hukuki etki doğurabilmesi için kişinin yasalarca idare adına irade açıklamaya yetkili kılınmış olması şarttır.
Sosyal denge sözleşmesine istinaden ödenen sosyal denge tazminatlarında mevzuatta belirlenen tavan tutarın aşılması neticesinde oluşan kamu zararından sözleşmeyi imzalayanların sorumlu olup olmayacağı konusunu yukarıda yapılan açıklamalar ışığında değerlendirmek gerekir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinin birinci fıkrasında;
“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” denilmektedir.
Buna göre; belediyelerde sosyal denge tazminatına ilişkin sözleşme yapma yetkisi çok açık bir şekilde münhasıran belediye başkanına verilmiş bir yetkidir. Dolayısıyla bu yetki belediyede başka bir görevli tarafından kullanılamaz.
Yargı konusu olayda sözleşme, yetkili sendikanın temsilcileri ile birlikte idareyi temsilen zaten belediye başkanınca imza edilmiştir. Buna ilaveten, Belediye başkanı ile birlikte sözleşmeyi imzalayan farklı görev ve unvanda personel bulunsa da; idare hukukumuzun temel ilkeleri gereği söz konusu imzalar yetkisiz imza niteliğindedir ve herhangi bir hukuksal etki doğurmaz. Diğer bir ifade ile Belediye Başkanınca imzalanmış olması sözleşmenin yürürlüğü için yeterli olup Belediye Başkanı ile birlikte diğer kamu görevlilerinin sözleşmeyi imzalamış olması sözleşmenin geçerliliği ve yürürlüğü açısından herhangi bir hüküm ifade etmemektedir. Bu sebeple yargı konusu olayda belediye başkanı dışındaki diğer görevlilerin sadece sözleşmede imzaları bulunmasından ötürü kamu zararından sorumlu tutulmaları mevzuata uyarlı değildir.
Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluklarının incelenmesi:
Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal sorumluluk ve yükümlülükleri 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;
“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.
Bu hükümler bağlamında, 5018 sayılı Kanun’un belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımladığı ve ilgili görev ve yetkileri belirli sorumluluklarla ilişkilendirdiği görülmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu Kanun’un ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’nci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.
Yargı konusu olaya bakıldığında harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin yükümlülüğü, ödeme emrine konu ödemeye dayanak olan yürürlükteki sosyal denge sözleşmesi hükümleri çerçevesinde harcama yapmaktır. Esasen harcama sürecinde harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi olarak görevli olan personelin sözleşme hükümlerini uygulamaktan başka yapacakları bir şey de yoktur. Bu sebeple söz konusu kişiler ancak, şayet sözleşmeye aykırı olarak sözleşmede yer alan limitlerin üzerinde bir ödeme yapmış olsalardı kamu zararından sorumlu tutulabilirlerdi. Oysa harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’nın ilgili hükümleri mucibince akdedilecek sosyal denge sözleşmesinin içeriğinin düzenlenmesine ilişkin kendilerine sorumluluk yüklenebilecek bir yasal yetki ve görevleri bulunmamaktadır. Dolayısıyla mevzuatımızın sorumluluk tesisi için aranan uygun illiyet bağı bu görevliler için oluşmadığından kamu zararından sorumlu tutulamayacakları değerlendirilmektedir.
Netice olarak sorguda sorumlu olduğu belirtilen harcama yetkilileri, gerçekleştirme görevlileri ve belediye başkanı dışında sözleşmede imzası bulunan personelin yargı konusu olayda sorumlu tutulmaması gerektiği; ortaya çıkan kamu zararından sadece kanunla münhasıran sözleşme yapma yetkisi verilen belediye başkanının sorumlu tutulması gerektiği değerlendirilmektedir.)
- İdare ile yetkili sendika arasında akdedilen sosyal denge sözleşmesine istinaden ödenen sosyal denge tazminatlarının ilgili mevzuatıyla belirlenen tavan tutarı aştığı ve söz konusu ödemeler yönünden kamu zararına neden olunduğu iddiası ile ilgili olarak yapılan incelemede;
4688 sayılı Kanun’un “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesi;
“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.
Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.
İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır.”,
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 6289 sayılı Kanun’la eklenen Ek 15’inci madde;
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.”
hükümlerini içermektedir.
2020-2021 yılları için yapılan Toplu Sözleşme görüşme süreci sonunda, taraflar arasında toplu sözleşme imzalanamamış ve Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulmuştur. 4688 sayılı Kanun’un 34’üncü maddesinin altıncı fıkrası uyarınca, Kurul kararları kesin ve toplu sözleşme hükmündedir.
2020 ve 2021 Yılları Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 28.08.2019 tarihli ve 2019/1 no.lu Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nın “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı dördüncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde;
“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.”,
“Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinde;
“(1) 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2021” şeklinde uygulanır.
(2) Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz.”
Düzenlemeleri yer almaktadır.
Yukarıda yer alan yasal düzenlemeler değerlendirildiğinde görüleceği üzere, 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesine göre, 375 sayılı KHK’nın Ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında, Toplu Sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sosyal denge sözleşmesi yapılabilecektir.
375 sayılı KHK’nın Ek 15’inci maddesinde ise, sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarının, 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan Toplu Sözleşme’de belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında yapılabilecek sözleşmeyle belirleneceği belirtilmiştir.
4688 sayılı Kanun uyarınca, 2020 ve 2021 Yılları Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nın “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı dördüncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinin (1) numaralı fıkrasında sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %100’ü olarak belirlenir iken; “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinin (2) numaralı fıkrasında, yapılacak ödeme tutarının, hiçbir şekilde 1’inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamayacağı belirtilmiştir. Bir başka ifadeyle, İdareler tarafından personeline ödenebilecek sosyal denge tazminatı en yüksek Devlet memuru aylığının %100’ünü aşamayacaktır.
Yukarıda belirtilen yasal düzenlemelerden de görüleceği üzere, sosyal denge sözleşmesinde düzenlenen tazminatın tutarı; görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre belirlenebilecek, ancak, mevzuatında belirtilen tavan tutarı, yani en yüksek Devlet memuru aylığının %100’ünü aşamayacaktır.
İdarenin sosyal denge tazminatı ödemelerinin incelenmesi neticesinde; sosyal denge sözleşmesinin mevzuatında belirtilen şekliyle düzenlenmediği ve personelin tazminat tavan tutarının mevzuatına göre tespit edilmediği; İdare tarafından 2020 yılında bazı personele ödenen sosyal denge tazminat tutarlarının tespitinde yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine aykırı olarak Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nda yer alan tavan tutarın aşıldığı tespit edilmiştir.
... Belediye Başkanlığı ile Belediye ve Özel İdare Çalışanları Sendikası (BEM-BİR-SEN) arasında 01.01.2020 ile 31.12.2020 tarihleri arasında geçerli olmak üzere sosyal denge sözleşmesi imzalanmıştır. Söz konusu sözleşmenin “SOSYAL DENGE TAZMİNATI” başlıklı 13’üncü maddesinde;
“Kamu Görevlilerine 4688 Sayılı Kanun kapsamında verilebilecek aylık net Sosyal Denge Tazminatı aşağıdaki şekilde düzenlenmiştir.
a) D.M.K’ya tabii Belediye Başkan Yardımcısı kadrosunda bulunanlar ile Belediye Başkan Yardımcısı olarak görev yapanlara; net 1800,00 (Bin sekiz yüz) TL,
b) Müdür, Muhasebe Yetkilisi, Harcama Yetkilisi ve Başkan onayı ile bu kadrolarda görevlendirilen Memur veya Sözleşmeli Personele net 1.100,00 (Bin yüz) TL,
c) Müfettiş, Avukat, Uzman, Mali Hizmetler Uzmanı, Hekim ve Veteriner Hekim ile İç Denetçi memur personele net 1006,00 (Bin altı) TL,
d) Şef, Zabıta Amiri, Zabıta Komiseri ve Başkan onayı ile bu kadrolarda görevlendirilen memur personele net 1006,00 (Bin altı) TL,
e) Diğer Memurlara net 1006,00 (Bin altı) TL,
f) Başka Kamu Kurumlardan geçici görevle gelen kamu görevlileri, yaptıkları görev ve statülerine karşılık gelen net miktarları,”
g) Sözleşmeli Personel dahil olmak üzere Ramazan Bayramı için net 1.000 (Bin) TL, Kurban Bayramında net 1.500 (Bin beş yüz) TL,
Ödenir.
h) Sözleşmeli Personel dâhil yılda bir defa olmak üzere (ramazan ayı başında) gıda yardımı yapılır.
ı) Sözleşmeli Personel dâhil Belediye Başkanınca uygun görülen başarılı personele/personellere, tutarı yine Belediye Başkanınca belirlenen miktarda ikramiye/ödül verilebilir. Kurumun performans sonuçları (Genel Performans Değerlendirmesi, Kurumsal Yapının Geliştirilmesi, Kentsel Gelişimin Sağlanması ve Toplumsal Gelişimin Sağlanması gibi durumlar) değerlendirilerek ikramiye/ödül tüm personele de verilebilir. Verilecek ikramiye/ödül miktarı işbu sözleşmenin 13. maddesinin (a), (b), (c), (d) ve (e) bendlerinde belirtilen personel (sözleşmeli personel dahil) için aynı veya ayrı miktarlarda belirlenebilir.”
İfadelerine yer verilmiştir.
Ayrıca sözleşmenin 13’üncü maddesinin (ı) bendi kapsamında 11.12.2020 tarihli Başkanlık Oluruyla belediye başkan yardımcısı, müdür ve harcama yetkilisi olarak görev yapanlara 5.000 TL, müdür olarak görev yapmaktayken 2019 yılında müdürlük görevinden alınarak farklı unvanlarda görevlendirilenlere 4.000 TL, şef, zabıta amiri, zabıta komiseri, güvenlik amiri, avukat, veteriner hekim, mali hizmetler uzmanı ve uzman olarak görev yapanlara 2.000 TL, diğer unvanlarda görev yapan memur ve sözleşmeli personellere 1.500 TL net ödeme yapılması tespit edilmiştir.
Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’na göre 2020 yılında ödenebilecek sosyal denge tazminatı tavan tutarları; 2020 yılının ilk altı ayı için 1.387,58 TL, ikinci altı ayı için 1.467,38 TL’dir (Söz konusu tavan tutarlar en yüksek devlet memuru aylığının, ek gösterge dâhil, %100’üdür). Dolayısıyla, 2020 yılında Belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatlarının yasal sınırın üzerinde olduğu ve buna bağlı olarak da kamu zararına neden olunduğu aşikârdır.
Ayrıca, Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’ndaki tavan tutarlar, brüt tutarlar olup kamu zararı hesaplaması da brüt tutarlar üzerinden yapılmıştır.5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kamu Zararı” başlıklı 71’inci maddesinde;
“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
Kamu zararının belirlenmesinde;
…
g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,
Esas alınır.” denilmektedir. Bu bağlamda, sosyal denge sözleşmesinin yürürlükteki mevzuata uygun kurulmamasından dolayı ortaya çıkan fazla ödemeler mevzuatında öngörülmeyen ödemelerdir. Dolayısıyla, bu ödemeler kamu zararına neden olmuştur.
Sorumlular tarafından ileri sürülen kamu zararı miktarının sosyal denge sözleşmesi kapsamında ödenen “bayram ikramiyelerinin” ödendiği ay dikkate alınarak fazla hesaplandığı itirazı ise yerinde görülerek tüm aylar dikkate alınarak kamu zararı miktarı ekte yer alan hesap tablolarında görüleceği üzere yeniden hesaplanmıştır. Bu durumda yıllık ortalama sosyal denge tutarı esas alınarak ikramiyelerin ödendiği ayda oluşan tavanı aşan fazla ödemelerden önceki aylarda tavan altında yapılan eksik ödemelerden oluşan fark düşülerek kamu zararı hesaplanmıştır.
Sonuç olarak; Sorumluların gönderdiği savunmalar, yukarıda izah edilen gerekçelerle kısmen kabul edilerek sorguda 1.541.707,12 TL olarak hesaplanan kamu zararına ilişkin iddiaları yerinde görülmüş ve kamu zararı miktarı yeniden hesaplanarak 1.068.277,03 TL olarak tespit edilmiştir.
Bu itibarla; İdare ile yetkili sendika arasında akdedilen sosyal denge sözleşmesine istinaden belediye başkan yardımcıları ve birim yetkilisine ödenen sosyal denge tazminatlarının ilgili mevzuatıyla belirlenen tavan tutarı aşması suretiyle, ayrıntısı aşağıda yer alan hesap tablosunda gösterilen toplam 1.068.277,03 TL kamu zararının sorumlularına ödettirilmesine ve geriye kalan 473.430,09 TL için ise ilişilecek husus bulunmadığına oy birliğiyle
Sorumluluğun değerlendirilmesi:
Belediye Başkanı’nın sorumluluğu:
5018 sayılı Kanun’un “Üst yöneticiler” başlıklı 11’inci maddesinin ikinci fıkrasında; “Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.” hükmüne yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38’inci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, “Belediye teşkilâtının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak” belediye başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
4688 sayılı Kanun’un “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde yer alan “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” hükmü uyarınca belediyelerde sosyal denge sözleşmesini imzalamaya münhasıran Belediye Başkanı yetkili kılınmıştır.
Bu doğrultuda, mevzuat ile belirlenen tavan tutarı aşan tutarlarda sosyal denge ödenmesine ilişkin sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanının kamu zararından sorumluluğunun bulunduğuna oy birliğiyle,
Sözleşmeyi imzalayan diğer görevlilerin sorumluluğu:
Sözleşmeye uygun yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri neticesinde kamu zararının oluşması, sözleşme hükümlerinin kanuna aykırı olmasının doğrudan sonucudur.
Buna göre, sosyal denge tazminatı sözleşmesinde Belediye adına imzası bulunan Belediye Başkan Yardımcısının bu sözleşmenin uygulanması neticesinde oluşan kamu zararından sorumluluklarının bulunduğuna Daire Başkanı …in karşı oyları ile oy çokluğuyla,
Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin sorumluluğu:
5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun; “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesi;
“…
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”
Aynı Kanun’un “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesi;
“…
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
…
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.” hükümlerini içermektedir.
Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarihli ve 5189-1 no.lu Kararı’nda, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, yapılacak olan giderin mevzuat hükümlerine uygun olduğunu kontrol etmekle yükümlü olduğu ifade edilmiştir.
Bu doğrultuda, mevzuat ile belirlenen tavan tutarı aşan tutarlarda sosyal denge ödenmesinden doğan kamu zararından Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlilerinin de sorumluluğunun bulunduğuna Daire Başkanı …’in karşı oyları ve oy çokluğuyla,
Netice itibariyle de;
Sorumlular tarafından ileri sürülen kamu zararı miktarının sosyal denge sözleşmesi kapsamında ödenen “bayram ikramiyelerinin” ödendiği ay dikkate alınarak fazla hesaplandığı itirazı ise yerinde görülerek tüm aylar dikkate alınarak kamu zararı miktarı ekte yer alan hesap tablolarında görüleceği üzere yeniden hesaplanmıştır. Bu durumda yıllık ortalama sosyal denge tutarı esas alınarak ikramiyelerin ödendiği ayda oluşan tavanı aşan fazla ödemelerden önceki aylarda tavan altında yapılan eksik ödemelerden oluşan fark düşülerek kamu zararı hesaplanmıştır.
Sonuç olarak;
Sorumluların gönderdiği savunmalar, yukarıda izah edilen gerekçelerle kısmen kabul edilerek sorguda 1.541.707,12 TL olarak hesaplanan kamu zararına ilişkin iddiaları yerinde görülmüş ve kamu zararı miktarı yeniden hesaplanarak 1.068.277,03 TL olarak tespit edilmiştir. Ancak sorumlulukları tespit edilen kişilerin sorumluklarını değiştiren herhangi bir unsura rastlanılmamıştır.
Bu sebeple, mevzuata aykırılığı sorguda ve yargı raporunda izah edilen söz konusu sözleşmeye dayalı ödemeler neticesinde oluşan ve ayrıntısı ek CD’de yer alan hesap tablosunda gösterilen 1.068.277,03 TL kamu zararının;
Üst Yönetici Harcama Yetkilisi Gerçekleştirme Görevlisi ve sözleşmeyi imzalayan .. na,
müştereken ve mütelsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizleri ile ödettirilmesine, anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere
Azınlık Görüşleri:
(Daire Başkanı …’in sorumluluğa ilişkin farklı görüşü:
Sosyal denge sözleşmesinde imzası bulunan kamu görevlilerinin sorumluluklarının incelenmesi:
Kamu hukukunda bir idari işlemin yapılabilmesi için her şeyden önce aranan şart, işlemin ehliyetli (yetkili) bir kişi tarafından tesis edilmesi zorunluluğudur. İdare hukuku bakımından idari işlem yapabilme ehliyeti o işlemin yetki unsurunu oluşturmaktadır. Yetki unsuru ise kanunen ehil kılınmayı gerektirir.
Diğer bir deyişle yetkili sayılması için ilgili kişiye kanun tarafından idare adına işlem tesis etme, karar alma, imza atma gibi yetkilerin verilmiş olması zaruridir. Dolayısıyla bir idari işlemin altına atılan imzanın hukuki etki doğurabilmesi için kişinin yasalarca idare adına irade açıklamaya yetkili kılınmış olması şarttır.
Sosyal denge sözleşmesine istinaden ödenen sosyal denge tazminatlarında mevzuatta belirlenen tavan tutarın aşılması neticesinde oluşan kamu zararından sözleşmeyi imzalayanların sorumlu olup olmayacağı konusunu yukarıda yapılan açıklamalar ışığında değerlendirmek gerekir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinin birinci fıkrasında;
“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” denilmektedir.
Buna göre; belediyelerde sosyal denge tazminatına ilişkin sözleşme yapma yetkisi çok açık bir şekilde münhasıran belediye başkanına verilmiş bir yetkidir. Dolayısıyla bu yetki belediyede başka bir görevli tarafından kullanılamaz.
Yargı konusu olayda sözleşme, yetkili sendikanın temsilcileri ile birlikte idareyi temsilen zaten belediye başkanınca imza edilmiştir. Buna ilaveten, Belediye başkanı ile birlikte sözleşmeyi imzalayan farklı görev ve unvanda personel bulunsa da; idare hukukumuzun temel ilkeleri gereği söz konusu imzalar yetkisiz imza niteliğindedir ve herhangi bir hukuksal etki doğurmaz. Diğer bir ifade ile Belediye Başkanınca imzalanmış olması sözleşmenin yürürlüğü için yeterli olup Belediye Başkanı ile birlikte diğer kamu görevlilerinin sözleşmeyi imzalamış olması sözleşmenin geçerliliği ve yürürlüğü açısından herhangi bir hüküm ifade etmemektedir. Bu sebeple yargı konusu olayda belediye başkanı dışındaki diğer görevlilerin sadece sözleşmede imzaları bulunmasından ötürü kamu zararından sorumlu tutulmaları mevzuata uyarlı değildir.
Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluklarının incelenmesi:
Harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin yasal sorumluluk ve yükümlülükleri 5018 sayılı Kanunu’nun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;
“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmektedir.
Bu hükümler bağlamında, 5018 sayılı Kanun’un belirli kamu görevlilerine görev ve yetkiler tanımladığı ve ilgili görev ve yetkileri belirli sorumluluklarla ilişkilendirdiği görülmektedir. Hesap yargısı konusu olan ‘Kamu zararı’ hususu Kanun’un ‘Kamu Zararı’ başlıklı 71’nci maddesinde, sebep olunan kamu zararından sorumluluk, maddi ve manevi unsuruyla beraber, uygun illiyet bağı aranarak tanımlanmaktadır. Bu düzenleme gereği kamu görevlisi ancak fiili söz konusu manevi unsurları ‘kasıt, kusur, ihmal’ taşıyor ve fiili ile netice arasında illiyet bağı kurulabiliyorsa hesap yargısı bağlamında sorumlu tutulabilecektir.
Yargı konusu olaya bakıldığında harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin yükümlülüğü, ödeme emrine konu ödemeye dayanak olan yürürlükteki sosyal denge sözleşmesi hükümleri çerçevesinde harcama yapmaktır. Esasen harcama sürecinde harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi olarak görevli olan personelin sözleşme hükümlerini uygulamaktan başka yapacakları bir şey de yoktur. Bu sebeple söz konusu kişiler ancak, şayet sözleşmeye aykırı olarak sözleşmede yer alan limitlerin üzerinde bir ödeme yapmış olsalardı kamu zararından sorumlu tutulabilirlerdi. Oysa harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’nın ilgili hükümleri mucibince akdedilecek sosyal denge sözleşmesinin içeriğinin düzenlenmesine ilişkin kendilerine sorumluluk yüklenebilecek bir yasal yetki ve görevleri bulunmamaktadır. Dolayısıyla mevzuatımızın sorumluluk tesisi için aranan uygun illiyet bağı bu görevliler için oluşmadığından kamu zararından sorumlu tutulamayacakları değerlendirilmektedir.
Netice olarak sorguda sorumlu olduğu belirtilen harcama yetkilileri, gerçekleştirme görevlileri ve belediye başkanı dışında sözleşmede imzası bulunan personelin yargı konusu olayda sorumlu tutulmaması gerektiği; ortaya çıkan kamu zararından sadece kanunla münhasıran sözleşme yapma yetkisi verilen belediye başkanının sorumlu tutulması gerektiği değerlendirilmektedir.)
Kararla ilgili sorunuz mu var?