Karar Künyesi
Karar Türü:
Sayıştay 6. Daire Kararı
Karar Tarihi:
2/22/2024
Karar No:
40
Esas No:
935
KARAR
Personel Ataması
Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi ve sorumlunun sözlü savunmasının dinlenmesi sonucunda;
Özel Kalem Müdürü kadrosunda görev yapmakta olan …’nın, görevde yükselme sınavında başarılı olma şartını sağlamadığı halde … tarihinde İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü kadrosuna atandığı ve … yılında ilgiliye müdür kadrosu için öngörülen ek ödeme ile zam ve tazminatların ödendiği görülmüştür.
04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve atamanın yapıldığı … tarihinde yürürlükte olan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin, “Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” başlıklı 5’inci maddesinde, müdür kadrosunun görevde yükselmeye tabi kadrolar arasında olduğu hüküm altına alınmış olup, anılan Yönetmeliğin;
“Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartlar” başlıklı 6’ncı maddesinde,“ Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aşağıdaki genel şartlar aranır.
…
b) Görevde yükselme eğitimini tamamlayarak, sınavında başarılı olmak.
…”,
Görevde Yükselme Sınavına Tabi Olarak Atanacaklarda Aranacak Özel Şartlar” başlıklı 7’nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde ise, “Müdür kadrosuna atanabilmek için;
1) 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (b) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,
2) Fakülte veya dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,
…”,
hükümlerine yer verilmiştir.
Anılan mevzuat hükümleri uyarınca, görevde yükselmeye tabi müdür kadrosuna atanmak için Yönetmelikte sayılan genel ve özel şartların bir arada sağlanması gerekmektedir. Sayılan genel şartlardan biri de, görevde yükselme sınavında başarılı olmaktır. Bu itibarla, görevde yükselme sınavında başarılı olma şartını sağlamayan …’nın, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin yukarıda yer verilen maddeleri kapsamında İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü kadrosuna asaleten atanması mümkün olmadığı halde, bahse konu kadroya atanması ve … yılında bu kadroya ait ek ödeme ile zam ve tazminatların kendisine ödenmesi suretiyle …-TL kamu zararına neden olunmuştur.
Sorumlularca, Özel Kalem Müdürü kadrosunun, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü kadrosu ile aynı düzeyde olduğu, bu nedenle Özel Kalem Müdürü kadrosunda bulunan ilgilinin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü kadrosuna atanması işleminin görevde yükselme mahiyetinde olmadığı ifade edilmişse;
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “İstisnai Memurluklar” başlıklı 59’uncu maddesinin ikinci fıkrasında, “Birinci fıkrada sayılan memurların bulundukları bu kadrolar emeklilik aylığının hesabında ve diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmaz.” hükmüne yer verilmiş olup, istisnai bir memuriyet kadrosu olan Özel Kalem Müdürü kadrosunda bulunan kişilerin diğer memurluklara naklen atanmalarında, bu kadro herhangi bir sınıf için kazanılmış hak oluşturmaz.
04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği ilk halinde mevcut olan “Hizmet Grupları Arasında Geçişler” başlıklı 20’nci maddesinin (ç) bendinde, istisnai memurluklarda çalışanlar için ayrıca bir düzenlemeye yer verilmiştir. İstisnai memuriyet kadrolarının söz konusu hüküm uyarınca ayrı bir düzenlenmeye tabi tutulması, bu kadroların, Yönetmeliğin diğer kısımlarında ifade bulan aynı düzey veya üst düzey görev kavramları kapsamında değerlendirilemeyeceğini ortaya koymaktadır. Bu nedenle, Yönetmeliğin anılan 20’nci maddesinin üst düzeyden alt düzey görevlere veya aynı düzey görevler arasında yapılan atamalar için sınav şartına istisna getiren (b) ve (c) bentlerinin, Özel Kalem Müdürü kadrosundan, görevde yükselmeye tabi olan diğer müdürlüklere yapılan atamalar bakımından uygulanmasına imkan bulunmamaktadır.
Ayrıca savunmalarda, yapılan atamanın Devlet Personel Başkanlığının 04.02.2011 tarihli ve 282 sayılı görüşü doğrultusunda gerçekleştirildiği, söz konusu görüş yazısında, Özel Kalem Müdürü kadrosundan müdür unvanlı kadrolara yapılan atamaların görevde yükselme mahiyetinde olmadığının belirtildiği ifade edilmişse de;
Yukarıda yer alan açıklamalar uyarınca, atamadaki hukuka aykırılığın Kanun ve Yönetmelik hükümlerinden kaynaklandığı açık olup, normlar hiyerarşisi gereği İdarenin üst normları dikkate alması gerekir. Bu çerçevede, Kanun ve Yönetmelik kapsamında cevaz verilmemiş olan bir idari işlemin, Devlet Personel Başkanlığının aksi yöndeki görüşü doğrultusunda gerçekleştirilmesi, söz konusu işlemi mevzuata uyarlı hale getirmez. Bu itibarla, yapılan savunmalar isabetli görülmemiştir.
Savunmalarda, anılan Yönetmeliğin bahsi geçen 20’nci maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendine ilişkin iptal kararının Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 19.06.2014 tarih ve 2012/1672 E. 2014/2742 K. sayılı Kararı ile onandığı ve … tarihinde yapılan atamanın, ilgili hükmün yürütmesinin durdurulduğu 01.04.2010 tarihine göre değil, hükmün iptal kararının onandığı 19.06.2014 tarihine göre değerlendirilmesi gerektiği ifade edilmişse de;
Anayasa’nın 138’inci maddesinin son fıkrasında, “Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez.”,
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “Kararların Sonuçları” başlıklı 28’inci maddesinin birinci fıkrasında ise, “(…) Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez.”,
hükümlerine yer verilmiştir. Bu itibarla yürütmenin durdurulması kararlarının İdare tarafından ivedilikle uygulanması gerektiği açıktır. Yönetmeliğin anılan 20’nci maddesinin (ç) bendinde yer alan hükmün yürütülmesi, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun (YD. İtiraz No:2010/70) 01.04.2010 tarihli Kararı ile durdurulmuş ve hüküm, Danıştay 5’inci Dairesinin 14.11.2011 tarih ve 2009/4677 E. 2011/6294 K. sayılı Kararı ile iptal edilmiştir. Sonrasında bu iptal kararı, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 19.06.2014 tarih ve 2012/1672 E. 2014/2742 K. sayılı Kararı ile onanmıştır. Mer’i mevzuat olan Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik kapsamında da istisnai memur kadrosundan, müdür kadrosuna sınavsız atama yapılabilmesine cevaz veren bir hükme yer verilmemiştir.
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 01.04.2010 tarihli yürütmenin durdurulması Kararı uyarınca, söz konusu hükmün uygulanması askıya alınarak hukuken uygulanabilirliği ortadan kaldırılmış olduğundan, bu tarihten itibaren İdarenin, “İstisnai memurluklarda çalışanlar veya çalışmış olanlar, bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara, atanacakları kadro için öngörülen şartları taşımaları kaydıyla sınavsız atanabilir” şeklindeki bu hüküm çerçevesinde herhangi bir idari işlem tesis etmesine imkan bulunmamaktadır.
Sorumlularca …’nın Özel Kalem Müdürü kadrosuna açıktan atanmadığı, istisnai kadronun memurluğa sınavsız bir giriş yöntemi olarak kullanılmadığı, ilgilinin çalışmalarının liyakata değer bulunması ile üst yönetici tarafından İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü kadrosuna atandığı ve … ve … yıllarında görevde yükselme sınavı açılmadığından, görevde yükselmeye tabi kadroların personelce vekaleten yürütüldüğü ifade edilmişse de;
Somut olayda, yukarıda bahsi geçen savunmalarda belirtilen bu hususların aksini iddia eden herhangi bir tespit bulunmayıp, kamu zararı, görevde yükselmeye tabi bir kadroya, bu kadrolar için öngörülmüş olan görevde yükselme sınavında başarılı olma şartı sağlanmaksızın yapılan asaleten atamaya ilişkindir. Söz konusu savunmalarda ifade edilen bu hususların, yapılan atama işleminin hukuka aykırılığını ortadan kaldırabilecek herhangi bir yönü bulunmamaktadır.
Sorumlularca, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in “Kamu zararının tespiti ve tahsilinde zamanaşımı” başlıklı 19’uncu maddesi uyarınca, tespit olunan kamu zararının zamanaşımı yönünden incelenmesi gerektiği ifade edilmişse de;
Yönetmeliğin “Kamu Zararının Oluştuğu Tarih” başlıklı 17’inci maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde, mevzuatında öngörülmediği halde yapılan yersiz ödemelerde, kamu zararının ödemenin yapıldığı tarihte oluştuğunun kabul edileceği belirtilmiş olup, Yönetmeliğin 19’uncu maddesinde ise, zamanaşımı süresinin, kamu zararının oluştuğu kabul edilen tarihi takip eden malî yılın başında işlemeye başlayacağı ve onuncu yılın sonunda biteceği hüküm altına alınmıştır. Somut olay ilgili mevzuat uyarınca değerlendirildiğinde, tespit olunan kamu zararının, … yılında ilgiliye yapılan yersiz ödemelere ilişkin olması nedeniyle, zamanaşımı süresi … tarihi itibariyle işlemeye başlayacaktır.
Sorumlularca, ilgilinin … tarihinde İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü kadrosunda vekaleten görevlendirildiği, Özel Kalem Müdürü kadrosuna asaleten atandığı … tarihine kadar bu vekalet görevini sürdürmüş olduğu, tespit edilen kamu zararında, 657 sayılı Kanun’un 86’ncı maddesi ve ilgili diğer mevzuat hükümleri gereği zam ve tazminat ile ek ödeme farklarının vekalet görevi nedeniyle ilgiliye ödenebileceği hususunun değerlendirilmediği ifade edilmişse de;
…, Şef kadrosundan Özel Kalem Müdürü kadrosuna … tarihinde atanmış olup, bu tarih itibariyle İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü kadrosunda yürüttüğü vekalet görevi sona ermiştir. Kamu zararına esas ödemelerin yapıldığı … yılında, ilgilinin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü kadrosunda daha önce yürütmüş olduğu bu vekalet görevinin hukuki varlığını koruyan bir idari işlem mevcut değildir. Bu nedenle, mevzuata aykırı olarak gerçekleşmiş olan asaleten atama çerçevesinde … yılında ilgiliye müdür kadrosu için yapılan yersiz ödemelerin, kişinin daha önce İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü kadrosunda yürütmüş olduğu vekalet görevi kapsamında kendisine ödenip ödenemeyeceğine yönelik bir incelemenin somut olay karşısında herhangi bir geçerliliği bulunmamaktadır.
Konunun sorumluluk yönünden değerlendirilmesinde;
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun;
“Harcama yetkisi ve yetkilisi” başlıklı 31’inci maddesinde, “Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.
…
Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur.” ,
“Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde, “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
“Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde ise,“…Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
…
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.”
hükümleri yer almaktadır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Sorumlu Tutulacak Görevli ve Yetkililerin Belirlenmesi Hakkında Sayıştay Genel Kurulunun 5189/1 sayılı Kararı’nın III’üncü bölümünün, “Ödeme Emri Belgesini Düzenlemekle Görevlendirilen Gerçekleştirme Görevlisinin Sorumluluğu” başlıklı “4.a” alt başlığında, ödeme emri belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu olduğu, “Ödeme Emri Belgesine Eklenmesi Gereken Taahhüt ve Tahakkuk Belgelerine İlişkin Sorumluluk” başlıklı “4.b” alt başlığı altında ise, ödeme emri belgesine eklenmesi gereken taahhüt ve tahakkuk işlemlerine ilişkin fatura, beyanname, tutanak gibi gerçekleştirme belgelerini düzenleyen veya bu belgeleri kabul eden gerçekleştirme görevlilerinin, bu görevleriyle ilgili olarak yapmaları gereken iş ve işlemlerle sınırlı olarak harcama yetkilisiyle birlikte sorumlu tutulmaları gerektiği düzenlenmiştir.
Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Aylıklar” başlıklı 8’inci maddesinde, “(1) Aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine aşağıda belirtilen belgeler eklenir.
a) İlk atamalarda, atama onayı ve işe başlama yazısı,
(…)” hükmüne yer verilmiştir.
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 7’nci maddesinin üçüncü fıkrasında ise, “Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür.” denilerek sorumluların tazmin yükümlülüğü kamu zararı ile mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri arasında illiyet bağının varlığına bağlanmıştır.
Kural olarak bir mali karar, işlem veya eylemin yapılmasında görev alanlardan her birinin işlemi, diğer işlemlerin nedeni olduğu takdirde bu mali işlem, eylem veya kararda görev alanların, ortaya çıkan zarardan birlikte sorumlu tutulması esastır. Bu durumda, hesap yargılamasında kamu zararına birden fazla sorumlunun sebep olduğunun tespiti halinde, oluşan bu zarardan söz konusu sorumluların müştereken ve müteselsilen sorumlu tutulmaları gerektiği açıktır.
Anılan mevzuat hükümleri uyarınca, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Norm Kadro ve Personel İstihdamı” başlıklı 49’uncu maddesi kapsamında atamayı olura arz etmesinin yanısıra, … tarihli mevzuata aykırı atamayı takip eden aylığa ilişkin ilk ödeme emri belgesinde (…–…) Harcama Yetkilisi sıfatıyla imzasının bulunması nedeniyle … yılına ilişkin kamu zararında da uygun illiyet bağı devam ettiğinden, ilişikli ödeme emirleri ve eki belgelerde imzası bulunan ve …’nın, arz edilen oluru uygun bulan Belediye Başkan Yardımcısı …’in, oluru onaylayan Belediye Başkanı …’nın ve … tarihli mevzuata aykırı atamayı takip eden aylığa ilişkin ilk ödeme emri belgesinde Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla imzasının bulunması nedeniyle … yılına ilişkin kamu zararında da uygun illiyet bağı devam ettiğinden, ilişikli ödeme emirleri ve eki belgelerde imzası bulunan …’nun oluşan kamu zararından sorumlulukları bulunmaktadır.
Bu itibarla, Özel Kalem Müdürlüğü kadrosunda görev yapmakta olan …’nın, görevde yükselme sınavında başarılı olma şartı sağlanmaksızın … tarihinde İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü kadrosuna atanması ve müdür kadrosu için öngörülen ek ödeme ile zam ve tazminatların … yılında ilgiliye ödenmesi suretiyle neden olunan kamu zararı tutarı …-TL’nin, Harcama Yetkilisi/Diğer Sorumlu (İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü) …, Gerçekleştirme Görevlisi/Diğer Sorumlu (Şef) …, Diğer Sorumlu (Belediye Başkan Yardımcısı) … ve Diğer Sorumlu (Belediye Başkanı) …’ya müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizi ile ödettirilmesine, anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.
Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi ve sorumlunun sözlü savunmasının dinlenmesi sonucunda;
Özel Kalem Müdürü kadrosunda görev yapmakta olan …’nın, görevde yükselme sınavında başarılı olma şartını sağlamadığı halde … tarihinde İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü kadrosuna atandığı ve … yılında ilgiliye müdür kadrosu için öngörülen ek ödeme ile zam ve tazminatların ödendiği görülmüştür.
04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve atamanın yapıldığı … tarihinde yürürlükte olan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin, “Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” başlıklı 5’inci maddesinde, müdür kadrosunun görevde yükselmeye tabi kadrolar arasında olduğu hüküm altına alınmış olup, anılan Yönetmeliğin;
“Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartlar” başlıklı 6’ncı maddesinde,“ Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aşağıdaki genel şartlar aranır.
…
b) Görevde yükselme eğitimini tamamlayarak, sınavında başarılı olmak.
…”,
Görevde Yükselme Sınavına Tabi Olarak Atanacaklarda Aranacak Özel Şartlar” başlıklı 7’nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde ise, “Müdür kadrosuna atanabilmek için;
1) 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (b) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,
2) Fakülte veya dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,
…”,
hükümlerine yer verilmiştir.
Anılan mevzuat hükümleri uyarınca, görevde yükselmeye tabi müdür kadrosuna atanmak için Yönetmelikte sayılan genel ve özel şartların bir arada sağlanması gerekmektedir. Sayılan genel şartlardan biri de, görevde yükselme sınavında başarılı olmaktır. Bu itibarla, görevde yükselme sınavında başarılı olma şartını sağlamayan …’nın, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin yukarıda yer verilen maddeleri kapsamında İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü kadrosuna asaleten atanması mümkün olmadığı halde, bahse konu kadroya atanması ve … yılında bu kadroya ait ek ödeme ile zam ve tazminatların kendisine ödenmesi suretiyle …-TL kamu zararına neden olunmuştur.
Sorumlularca, Özel Kalem Müdürü kadrosunun, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü kadrosu ile aynı düzeyde olduğu, bu nedenle Özel Kalem Müdürü kadrosunda bulunan ilgilinin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü kadrosuna atanması işleminin görevde yükselme mahiyetinde olmadığı ifade edilmişse;
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “İstisnai Memurluklar” başlıklı 59’uncu maddesinin ikinci fıkrasında, “Birinci fıkrada sayılan memurların bulundukları bu kadrolar emeklilik aylığının hesabında ve diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmaz.” hükmüne yer verilmiş olup, istisnai bir memuriyet kadrosu olan Özel Kalem Müdürü kadrosunda bulunan kişilerin diğer memurluklara naklen atanmalarında, bu kadro herhangi bir sınıf için kazanılmış hak oluşturmaz.
04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği ilk halinde mevcut olan “Hizmet Grupları Arasında Geçişler” başlıklı 20’nci maddesinin (ç) bendinde, istisnai memurluklarda çalışanlar için ayrıca bir düzenlemeye yer verilmiştir. İstisnai memuriyet kadrolarının söz konusu hüküm uyarınca ayrı bir düzenlenmeye tabi tutulması, bu kadroların, Yönetmeliğin diğer kısımlarında ifade bulan aynı düzey veya üst düzey görev kavramları kapsamında değerlendirilemeyeceğini ortaya koymaktadır. Bu nedenle, Yönetmeliğin anılan 20’nci maddesinin üst düzeyden alt düzey görevlere veya aynı düzey görevler arasında yapılan atamalar için sınav şartına istisna getiren (b) ve (c) bentlerinin, Özel Kalem Müdürü kadrosundan, görevde yükselmeye tabi olan diğer müdürlüklere yapılan atamalar bakımından uygulanmasına imkan bulunmamaktadır.
Ayrıca savunmalarda, yapılan atamanın Devlet Personel Başkanlığının 04.02.2011 tarihli ve 282 sayılı görüşü doğrultusunda gerçekleştirildiği, söz konusu görüş yazısında, Özel Kalem Müdürü kadrosundan müdür unvanlı kadrolara yapılan atamaların görevde yükselme mahiyetinde olmadığının belirtildiği ifade edilmişse de;
Yukarıda yer alan açıklamalar uyarınca, atamadaki hukuka aykırılığın Kanun ve Yönetmelik hükümlerinden kaynaklandığı açık olup, normlar hiyerarşisi gereği İdarenin üst normları dikkate alması gerekir. Bu çerçevede, Kanun ve Yönetmelik kapsamında cevaz verilmemiş olan bir idari işlemin, Devlet Personel Başkanlığının aksi yöndeki görüşü doğrultusunda gerçekleştirilmesi, söz konusu işlemi mevzuata uyarlı hale getirmez. Bu itibarla, yapılan savunmalar isabetli görülmemiştir.
Savunmalarda, anılan Yönetmeliğin bahsi geçen 20’nci maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendine ilişkin iptal kararının Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 19.06.2014 tarih ve 2012/1672 E. 2014/2742 K. sayılı Kararı ile onandığı ve … tarihinde yapılan atamanın, ilgili hükmün yürütmesinin durdurulduğu 01.04.2010 tarihine göre değil, hükmün iptal kararının onandığı 19.06.2014 tarihine göre değerlendirilmesi gerektiği ifade edilmişse de;
Anayasa’nın 138’inci maddesinin son fıkrasında, “Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez.”,
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “Kararların Sonuçları” başlıklı 28’inci maddesinin birinci fıkrasında ise, “(…) Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez.”,
hükümlerine yer verilmiştir. Bu itibarla yürütmenin durdurulması kararlarının İdare tarafından ivedilikle uygulanması gerektiği açıktır. Yönetmeliğin anılan 20’nci maddesinin (ç) bendinde yer alan hükmün yürütülmesi, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun (YD. İtiraz No:2010/70) 01.04.2010 tarihli Kararı ile durdurulmuş ve hüküm, Danıştay 5’inci Dairesinin 14.11.2011 tarih ve 2009/4677 E. 2011/6294 K. sayılı Kararı ile iptal edilmiştir. Sonrasında bu iptal kararı, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 19.06.2014 tarih ve 2012/1672 E. 2014/2742 K. sayılı Kararı ile onanmıştır. Mer’i mevzuat olan Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik kapsamında da istisnai memur kadrosundan, müdür kadrosuna sınavsız atama yapılabilmesine cevaz veren bir hükme yer verilmemiştir.
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 01.04.2010 tarihli yürütmenin durdurulması Kararı uyarınca, söz konusu hükmün uygulanması askıya alınarak hukuken uygulanabilirliği ortadan kaldırılmış olduğundan, bu tarihten itibaren İdarenin, “İstisnai memurluklarda çalışanlar veya çalışmış olanlar, bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara, atanacakları kadro için öngörülen şartları taşımaları kaydıyla sınavsız atanabilir” şeklindeki bu hüküm çerçevesinde herhangi bir idari işlem tesis etmesine imkan bulunmamaktadır.
Sorumlularca …’nın Özel Kalem Müdürü kadrosuna açıktan atanmadığı, istisnai kadronun memurluğa sınavsız bir giriş yöntemi olarak kullanılmadığı, ilgilinin çalışmalarının liyakata değer bulunması ile üst yönetici tarafından İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü kadrosuna atandığı ve … ve … yıllarında görevde yükselme sınavı açılmadığından, görevde yükselmeye tabi kadroların personelce vekaleten yürütüldüğü ifade edilmişse de;
Somut olayda, yukarıda bahsi geçen savunmalarda belirtilen bu hususların aksini iddia eden herhangi bir tespit bulunmayıp, kamu zararı, görevde yükselmeye tabi bir kadroya, bu kadrolar için öngörülmüş olan görevde yükselme sınavında başarılı olma şartı sağlanmaksızın yapılan asaleten atamaya ilişkindir. Söz konusu savunmalarda ifade edilen bu hususların, yapılan atama işleminin hukuka aykırılığını ortadan kaldırabilecek herhangi bir yönü bulunmamaktadır.
Sorumlularca, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in “Kamu zararının tespiti ve tahsilinde zamanaşımı” başlıklı 19’uncu maddesi uyarınca, tespit olunan kamu zararının zamanaşımı yönünden incelenmesi gerektiği ifade edilmişse de;
Yönetmeliğin “Kamu Zararının Oluştuğu Tarih” başlıklı 17’inci maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde, mevzuatında öngörülmediği halde yapılan yersiz ödemelerde, kamu zararının ödemenin yapıldığı tarihte oluştuğunun kabul edileceği belirtilmiş olup, Yönetmeliğin 19’uncu maddesinde ise, zamanaşımı süresinin, kamu zararının oluştuğu kabul edilen tarihi takip eden malî yılın başında işlemeye başlayacağı ve onuncu yılın sonunda biteceği hüküm altına alınmıştır. Somut olay ilgili mevzuat uyarınca değerlendirildiğinde, tespit olunan kamu zararının, … yılında ilgiliye yapılan yersiz ödemelere ilişkin olması nedeniyle, zamanaşımı süresi … tarihi itibariyle işlemeye başlayacaktır.
Sorumlularca, ilgilinin … tarihinde İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü kadrosunda vekaleten görevlendirildiği, Özel Kalem Müdürü kadrosuna asaleten atandığı … tarihine kadar bu vekalet görevini sürdürmüş olduğu, tespit edilen kamu zararında, 657 sayılı Kanun’un 86’ncı maddesi ve ilgili diğer mevzuat hükümleri gereği zam ve tazminat ile ek ödeme farklarının vekalet görevi nedeniyle ilgiliye ödenebileceği hususunun değerlendirilmediği ifade edilmişse de;
…, Şef kadrosundan Özel Kalem Müdürü kadrosuna … tarihinde atanmış olup, bu tarih itibariyle İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü kadrosunda yürüttüğü vekalet görevi sona ermiştir. Kamu zararına esas ödemelerin yapıldığı … yılında, ilgilinin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü kadrosunda daha önce yürütmüş olduğu bu vekalet görevinin hukuki varlığını koruyan bir idari işlem mevcut değildir. Bu nedenle, mevzuata aykırı olarak gerçekleşmiş olan asaleten atama çerçevesinde … yılında ilgiliye müdür kadrosu için yapılan yersiz ödemelerin, kişinin daha önce İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü kadrosunda yürütmüş olduğu vekalet görevi kapsamında kendisine ödenip ödenemeyeceğine yönelik bir incelemenin somut olay karşısında herhangi bir geçerliliği bulunmamaktadır.
Konunun sorumluluk yönünden değerlendirilmesinde;
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun;
“Harcama yetkisi ve yetkilisi” başlıklı 31’inci maddesinde, “Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.
…
Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur.” ,
“Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde, “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
“Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde ise,“…Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
…
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.”
hükümleri yer almaktadır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Sorumlu Tutulacak Görevli ve Yetkililerin Belirlenmesi Hakkında Sayıştay Genel Kurulunun 5189/1 sayılı Kararı’nın III’üncü bölümünün, “Ödeme Emri Belgesini Düzenlemekle Görevlendirilen Gerçekleştirme Görevlisinin Sorumluluğu” başlıklı “4.a” alt başlığında, ödeme emri belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu olduğu, “Ödeme Emri Belgesine Eklenmesi Gereken Taahhüt ve Tahakkuk Belgelerine İlişkin Sorumluluk” başlıklı “4.b” alt başlığı altında ise, ödeme emri belgesine eklenmesi gereken taahhüt ve tahakkuk işlemlerine ilişkin fatura, beyanname, tutanak gibi gerçekleştirme belgelerini düzenleyen veya bu belgeleri kabul eden gerçekleştirme görevlilerinin, bu görevleriyle ilgili olarak yapmaları gereken iş ve işlemlerle sınırlı olarak harcama yetkilisiyle birlikte sorumlu tutulmaları gerektiği düzenlenmiştir.
Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Aylıklar” başlıklı 8’inci maddesinde, “(1) Aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine aşağıda belirtilen belgeler eklenir.
a) İlk atamalarda, atama onayı ve işe başlama yazısı,
(…)” hükmüne yer verilmiştir.
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 7’nci maddesinin üçüncü fıkrasında ise, “Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür.” denilerek sorumluların tazmin yükümlülüğü kamu zararı ile mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri arasında illiyet bağının varlığına bağlanmıştır.
Kural olarak bir mali karar, işlem veya eylemin yapılmasında görev alanlardan her birinin işlemi, diğer işlemlerin nedeni olduğu takdirde bu mali işlem, eylem veya kararda görev alanların, ortaya çıkan zarardan birlikte sorumlu tutulması esastır. Bu durumda, hesap yargılamasında kamu zararına birden fazla sorumlunun sebep olduğunun tespiti halinde, oluşan bu zarardan söz konusu sorumluların müştereken ve müteselsilen sorumlu tutulmaları gerektiği açıktır.
Anılan mevzuat hükümleri uyarınca, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Norm Kadro ve Personel İstihdamı” başlıklı 49’uncu maddesi kapsamında atamayı olura arz etmesinin yanısıra, … tarihli mevzuata aykırı atamayı takip eden aylığa ilişkin ilk ödeme emri belgesinde (…–…) Harcama Yetkilisi sıfatıyla imzasının bulunması nedeniyle … yılına ilişkin kamu zararında da uygun illiyet bağı devam ettiğinden, ilişikli ödeme emirleri ve eki belgelerde imzası bulunan ve …’nın, arz edilen oluru uygun bulan Belediye Başkan Yardımcısı …’in, oluru onaylayan Belediye Başkanı …’nın ve … tarihli mevzuata aykırı atamayı takip eden aylığa ilişkin ilk ödeme emri belgesinde Gerçekleştirme Görevlisi sıfatıyla imzasının bulunması nedeniyle … yılına ilişkin kamu zararında da uygun illiyet bağı devam ettiğinden, ilişikli ödeme emirleri ve eki belgelerde imzası bulunan …’nun oluşan kamu zararından sorumlulukları bulunmaktadır.
Bu itibarla, Özel Kalem Müdürlüğü kadrosunda görev yapmakta olan …’nın, görevde yükselme sınavında başarılı olma şartı sağlanmaksızın … tarihinde İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü kadrosuna atanması ve müdür kadrosu için öngörülen ek ödeme ile zam ve tazminatların … yılında ilgiliye ödenmesi suretiyle neden olunan kamu zararı tutarı …-TL’nin, Harcama Yetkilisi/Diğer Sorumlu (İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü) …, Gerçekleştirme Görevlisi/Diğer Sorumlu (Şef) …, Diğer Sorumlu (Belediye Başkan Yardımcısı) … ve Diğer Sorumlu (Belediye Başkanı) …’ya müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizi ile ödettirilmesine, anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.
Kararla ilgili sorunuz mu var?