Karar Künyesi
Karar Türü:
Sayıştay 8. Daire Kararı
Karar Tarihi:
12/8/2022
Karar No:
19
Esas No:
262
KARAR
Konut Tahsis Katkısı
Kurumda, 15.01.2012 tarihinden sonra kurul başkanı ve üye kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atananlara kurul kararı ile nakdi olarak konut tahsis katkısı ödenmesi suretiyle kamu zararına neden olunduğu iddiası ile sorgu konusu edilen toplam ……. TL hakkında konunun esasına geçilmeden önce Kurumun, Sayıştayın yargısal denetimine tabi olmadığı iddiası ile ilgili olarak yapılan incelemede;
Temyiz Kurulunun …….Kurumu’nun 2011 yılı hesabıyla ilgili vermiş olduğu ……. tarih ve ……. sayılı kararında da ifade edildiği üzere, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde;
“Bu Kanun, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrolünü kapsar.
Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü de uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla, bu Kanun hükümlerine tâbidir.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bu Kanunun sadece 3, 7, 8, 12, 15, 17, 18, 19, 25, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68 ve 76 78 ncı maddelerine tâbidir.” denilmiştir.
“Kamu zararı”na ilişkin 71’inci maddesi ise;
“(Değişik birinci fıkra: 25/4/2007-5628/4 md.) Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
Kamu zararının belirlenmesinde;
a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,
c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,
e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
f) (Mülga:22/12/2005-5436/10 md.)
g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,
(Değişik üçüncü fıkra: 22/12/2005-5436/10 md.) Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir.
Alınmamış para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanır. Ayrıca, bu fiilleri işleyenlere her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemelerin iki katı tutarına kadar para cezası verilir.
(Değişik son fıkra: 25/4/2007-5628/4 md.) Kamu zararının, bu zarara neden olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin usûl ve esaslar, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” şeklindedir.
19.12.2010 tarih ve 27790 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 5’inci maddesinde;
“ (1) Sayıştay;
a) Kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve işlemlerini hesap verme sorumluluğu çerçevesinde denetler ve sonuçları hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisine doğru, yeterli, zamanlı bilgi ve raporlar sunar.
b) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin; gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığını denetler, sorumluların hesap ve işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlar.
c) Genel uygunluk bildirimini Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.
ç) Kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapar.” hükmüne yer verilerek Sayıştayın görevleri sayılmıştır.
Aynı Kanun’un 48’inci maddesinde de “Yargılamaya esas rapor” düzenlenmiştir. Söz konusu maddede;
“(1) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap ve işlemlerinin denetimi sırasında denetçiler tarafından kamu zararına yol açan bir husus tespit edildiğinde sorumluların savunmaları alınarak mali yıl sonu itibariyle yargılamaya esas rapor düzenlenir. Ancak bu Kanunun 6 ncı maddesinin dördüncü fıkrasında belirtilen hususlara ilişkin düzenlenen yargılamaya esas raporlar için mali yıl sonu beklenmez. Yargılamaya esas raporun düzenlenmesinde, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde cevap vermeyen sorumluların savunmaları dikkate alınmaz.
(2) Yargılamaya esas raporlar eki belgelerle birlikte Başkanlığa sunulur. Başkanlık bu raporları en geç onbeş gün içinde hesap yargılamasının yapılacağı daireye gönderir.” denilmektedir.
5018 sayılı Kanunun 2’nci maddesindeki; “Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bu Kanunun sadece 3, 7, 8, 12, 15, 17, 18, 19, 25, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68 ve 76 78 ncı maddelerine tâbidir.” hükmü yukarıda yer verilen, 6085 sayılı Kanun’un 5 ve 48’inci madde hükümlerinin uygulanmasına engel teşkil etmemektedir. Kaldı ki 6085 sayılı Kanun’un “Kaldırılan hükümler” başlıklı 82’nci maddesinde yer alan;
“(1) Bu Kanunun geçici maddelerindeki hükümler saklı kalmak kaydıyla;
a) Geçici 11’inci maddesi hariç, 21/2/1967 tarihli ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu ile ek ve değişiklikleri,
b) 24/6/1983 tarihli ve 72 sayılı Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile ek ve değişiklikleri,
c) Diğer kanunların Sayıştay denetiminden istisna veya muafiyet tanıyan hükümleri ile bu Kanuna aykırı hükümleri,
yürürlükten kaldırılmıştır.” şeklindeki hüküm de buna cevaz vermektedir.
Ayrıca 6085 sayılı Kanun 5018 sayılı Kanun’dan sonra yürürlüğe girmiş olup yargılama hükümleri söz konusu Kanun ile yeniden belirlenmiştir. Denetimle birlikte yargı alanı genişletilmiş, düzenleyici ve denetleyici kurumlar bu yargı alanına tabi kılınmıştır. Bu itibarla …….Kurumu’nun Sayıştay tarafından yapılan yargısal denetime tabi olduğunda kuşku bulunmamaktadır.
Esasa ilişkin yapılan incelemede;
……. tarih ve ……. sayılı Kurul Kararı ile Kurul başkan ve üyelerine konut tahsis katkısı ödenmesine karar verilmiş ve bu karara istinaden ödeme yapılmaya başlanmıştır.
Ayrıca, ……. tarih ve ……. sayılı Kurul Kararı ile ödenmekte olan net konut tahsis katkısı tutarlarının, söz konusu tutarların belirlendiği tarihten o güne kadar yapılan kamu görevlileri maaş ve enflasyon farkı zamları dikkate alınarak 01.07.2017 tarihinden geçerli olmak üzere kurul başkanı ve üyeler için ……. TL, başkan yardımcıları için ……. TL, daire başkanları ve başkanlık müşavirleri için ……. TL, müdürler için ise ……. TL olarak ödenmesine ve bu tutarların işbu karar tarihinden sonra yapılacak kamu görevlileri maaş ve enflasyon farkı zamlarının uygulanması suretiyle güncellenmesine; ……. tarih ve ……. sayılı Kurul Kararı ile ödenmekte olan net konut tahsis katkısı güncelleme işleminin 01.01.2021 tarihinden itibaren ……. sayılı Kurul Kararı çerçevesinde devam ettirilmesine karar verilmiştir.
19.10.2005 tarih ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun “Kurum Personeli” başlıklı 92’nci maddesinin ikinci fıkrasında;
“Başkan yardımcıları, daire başkanları, müdürler, başkanlık müşavirleri ve meslek personeli kadro karşılığı sözleşmeli statüde istihdam edilir. Kadro karşılığı sözleşmeli çalışan Kurum personeli ücret, malî ve sosyal haklar dışında, diğer personel ise her türlü hak ve yükümlülükleri yönünden 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tâbidir.” denilmekte,
02/07/2018 tarih ve 703 sayılı KHK’nin 166’ncı maddesiyle değişik “Ücretler, mali ve diğer sosyal haklar” başlıklı 102’nci maddesinde ise;
“Kurul Başkanına en yüksek Devlet memuru için belirlenen her türlü ödemeler dâhil malî ve sosyal haklar tutarında aylık ücret ödenir. En yüksek Devlet memuruna ödenenlerden, vergi ve diğer yasal kesintilere tâbi olmayanlar bu Kanuna göre de vergi ve diğer kesintilere tâbi olmaz. Kurul üyelerine ise Kurul Başkanına yapılan ödemelerin yüzde doksanbeşi oranında aynı usûl ve esaslara göre ödeme yapılır.
Kurumun kadro karşılığı sözleşmeli personelinin ücretleri ile diğer malî ve sosyal hakları birinci fıkrada belirlenen ücret tavanını geçmemek üzere Kurul tarafından tespit edilir.
…
Kurul Başkan ve Üyelerine birinci fıkraya göre belirlenen ücretler tutarında, damga vergisi hariç herhangi bir kesintiye tabi tutulmaksızın, her ay tazminat verilir.” hükümleri yer almaktadır.
Anılan mevzuat hükümlerine göre; Kurul başkan ve üyelerine, sosyal haklar çerçevesinde “konut tahsis katkısı” adı altında bir ödemenin Kurul kararıyla yapılmasının hukuki dayanağı bulunmamaktadır.
375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrasında;
“b) (Değişik 14/4/2016-6704/30 md.) 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına 15/1/2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı, kurul üyesi ve başkan yardımcısı ile murakıp ve uzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemelerin bir aylık toplam net tutarı; kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısı başkan yardımcısı için bakanlık genel müdürü, murakıp ve uzman unvanlı meslek personeli için Başbakanlık uzmanlarına mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemez ve bunlar, emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edilir.
…
(Değişik ikinci fıkra: 12/7/2013-6495/73 md.) Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz.” denilmiştir.
Diğer taraftan, Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılmış olan 161 Seri No.lu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliği’nin (E) bölümünde;
“3-15/1/2012 tarihinden sonra;
…….
b) Düzenleyici ve denetleyici kurumlara kurul başkanı veya kurul üyesi olarak ilk defa veya yeniden atananların,
Mali ve sosyal hakları, 375 sayılı KHK ek 11’nci maddesi ve bu madde uyarınca yürürlüğe konulacak Bakanlar Kurulu Kararında yer alacak hükümlere ve belirlemelere göre tespit edilecektir." hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, Kurum personeline yapılacak ödemelere ilişkin esaslar 5411 sayılı Kanun’un 102’nci maddesinde düzenlenmesine rağmen, bu ödemelere 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası ile bir tavan getirilmiştir.
14.04.2016 tarih ve 6704 sayılı Kanun’un 30’uncu maddesi ile değiştirilen, 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası hükmü yürürlükte olduğu sürece 15.01.2012 tarihinden sonra kurum kadro ve pozisyonlarına atanan Kurul başkan ve üyelerine yapılan ödemelerin bu maddede yapılan belirlemelere göre tespit edilmesi gerekmektedir.
Ek 11’inci maddenin “b” fıkrasının son paragrafındaki “Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz” hükmü uyarınca 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 92’nci maddesine göre Kurulun bir ücret belirleme yetkisi kalmamıştır.
Anılan hükümler çerçevesinde; 15.01.2012 tarihinden sonra başkan ve üye kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan personele uygulanacak ücret tavanının belirlenmesinde emsal alınacak devlet memuru kadroları sırasıyla; Kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısıdır. Kurumun söz konusu personelinden, emsali burada sayılmış olanlara, emsalleri için “yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık net tutarı” sınırına uyularak ödeme yapılabileceği düzenlenmiştir. Ödeme olarak belirlenen kalemler dışında sağlanan hak ve yardımların parasal tutarlarının, ayrıca hesaplanarak yapılacak ödemelere eklenmesi, bu maddede belirlenmiş olan ödeme tavanının aşılması anlamına gelecektir.
Ayrıca sosyal yardımların nelerden ibaret olduğu 657 sayılı Kanun’da sayılmış, konut tahsis yardımı olarak herhangi bir parasal ifadeye yer verilmemiştir. Müsteşar ve müsteşar yardımcısı için sosyal haklar kapsamında lojman tahsisi öngörülmüş ise de bu, ayni bir haktır. Kurumun lojmanı varsa tahsis edilebilir ya da Kamu Konutları Yönetmeliği kapsamında kiralama suretiyle tahsis yapılabilir. Müsteşar ve müsteşar yardımcısına sağlanan kamu lojmanının, rakamlaştırılıp bir maaş unsuru olarak doğrudan personele konut tahsis yardımı olarak ödenmesine yönelik bir uygulamadan bahsedilmediği gibi, bu hakkın hiçbir surette nakdi yardıma dönüştürülmesi de mümkün değildir.
2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu’nun 2’nci maddesi ve Kamu Konutları Yönetmeliği’nin 2’nci maddesi gereğince Kurul’un ilgili Kanun ve Yönetmelik kapsamında olduğu, Yönetmelik’in 4/h bendi uyarınca Kurul Başkan ve üyelerine ancak konut kiralanabileceği, bir nakit ödemesinin söz konusu olmadığı, konut kiralanması için de 2021 yılında Hazine ve Maliye Bakanlığından bir görüş ve Cumhurbaşkanlığından bir izin alınmadığı anlaşılmıştır.
Diğer taraftan 30.06.2021 tarih ve 31527 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2021/14 sayılı Cumhurbaşkanlığı Tasarruf Tedbirleri Genelgesi’nin “Taşınmaz Edinilmesi ve Kiralanması” başlıklı bölümünde, kamu kurum ve kuruluşları tarafından yurt içinde ve yurt dışında hiçbir surette hizmet binası, lojman, her ne adla olursa olsun memur evi, kamp, kreş, eğitim, dinlenme ve benzeri sosyal tesis ve bunlarla ilgili arsa ve arazi satın alınmayacağı, kamulaştırılmayacağı, yeni kiralama yapılmayacağı ve yeni inşaata başlanmayacağı ifade edilmiştir. Görüldüğü üzere söz konusu genelge ile kamu kurum ve kuruluşlarının lojman kiralamalarına da tasarruf tedbirleri kapsamında izin verilmemektedir.
Konu hakkında sorumlular tarafından gönderilen savunmalarda, sorguya konu edilen ödemelerle ilgili olarak, mevzuata aykırılık sonucuna ulaşılsa dahi bu mevzuata aykırılığın kamu görevlilerinin kamu kaynağında azalmaya yol açmaya dönük bir isteğinden ya da ilgili kamu görevlilerinin gerekli özeni göstermemelerinden kaynaklanmadığı, bu nedenle herhangi bir kusurun varlığından bahsedilmesinin mümkün olmadığı ve 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesi çerçevesinde bir kamu zararının bulunmadığı iddia edilmişse de,
5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinde kamu zararı; “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” şeklinde tanımlanmıştır. Bu tanıma göre kamu zararı değerlendirmesi yaparken, üç koşulun bir arada bulunması gerekmektedir. Öncelikle kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması, ikinci olarak, bu durumun kamu görevlilerinin mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda meydana gelmesi ve üçüncü olarak ise, söz konusu mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemlerin kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanması gerekmektedir.
Daha önce ……. Kurumu 2018 yılı hesabına ilişkin düzenlenen yargı raporunda da kurum başkan ve üyelerine yapılan konut tahsis katkısı ödemeleri sorgu konusu edilmiş, söz konusu raporun Dairemizde yargılanması sonucu düzenlenen ……. sayılı Ek İlamın 1’inci maddesi ile 375 sayılı KHK’nın Ek 11’nci maddesinin (b) fıkrası hükümlerine aykırı olarak ve Kurul kararı gereğince, hukuki bir dayanağı olmaksızın konut tahsis yardımı ödenmesi sonucu oluşan kamu zararının sorumlularına ödettirilmesine karar verilmiştir. 2021 yılı içerisinde uyuşmazlık konusu hakkında Dairemizce verilen tazmin hükmüne rağmen, bu ödemelere devam edilmesinde sorumluların kusurlu davrandıkları ortadadır. Dolayısıyla sorumluların kusurundan kaynaklanan mevzuata aykırı karar ve işlemleri sonucunda kamu zararının oluştuğu açıktır.
Bunun yanında, savunmalarda özetle; ……. Kurumu 2018 yılı hesabının yargılanması sonucu düzenlenen ……. sayılı Asıl İlamın 4’üncü maddesi ile sorgu konusunu oluşturan hususların aynı olduğu, 2018 yılına ilişkin asıl ilam ile sorgunun tesis edildikleri tarihlerde yürürlükte olan mevzuatın aynı olduğu (bu dönemde inceleme konusuna ilişkin herhangi bir mevzuat değişikliğinin söz konusu olmadığı), “Konut tahsis katkısı” adı altında yapılan ödemelerin hukuka uygunluğuna dair karar verilen 2018 yılına ilişkin asıl ilamın kesinleştiği hususları bir arada değerlendirildiğinde, Kurul Başkan ve üyelerine “konut tahsis katkısı” adı altında yapılan ödemelerin mevzuata aykırı olduğu sonucuna varılmasının; hukuki güvenlik ve eşitlik ilkelerine aykırılık teşkil ettiği, bu nedenle söz konusu hususta kamu zararı oluşmadığı iddia edilmektedir.
Kurumun 2018 yılı hesabı ile ilgili olarak düzenlenen ……. tarih ve ……. sayılı İlam’ın 3’üncü maddesinde uyuşmazlık konusu ile ilgili olarak, “… Bu itibarla kamu zararına yol açan bir hususa ilişkin tüm sorumluların savunmalarının alınarak sorumluluklarının değerlendirilmesi amacıyla ödeme emri belgelerinde imzası bulunan sorumluların tamamının savunmalarının alınması ve savunmalar sonucunda düzenlenecek yargılamaya esas ek raporun yargılanmasına değin konunun, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 50’nci maddesi uyarınca hüküm dışı bırakılmasına, …” karar verilmiştir.
Daha sonra konuyla ilgili olarak düzenlenen yargılamaya esas ek raporun Dairemizde görüşülmesi sonucu düzenlenen ……. tarih ve ……. sayılı Ek İlam’da ise, uyuşmazlık konusu ödemenin yasal düzenlemelere uygun olmadığına ve söz konusu ödemeler dolayısıyla oluşan kamu zararının sorumlulara ödettirilmesine karar verilmiştir.
Dolayısıyla sorumluların iddia ettiği şekliyle Kurum’un 2018 yılı hesabıyla ilgili olarak, söz konusu ödemenin yasal düzenlemelere uygunluğuna dair verilmiş ve kesinleşmiş bir Daire kararı bulunmamaktadır.
Bu itibarla Kurul başkan ve üyelerine, 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası hükümlerine aykırı olarak ve Kurul kararı gereğince, hukuki bir dayanağı olmaksızın konut tahsis yardımı ödenmesi sonucu oluşan ……. TL kamu zararının;
….. TL’sinin Harcama Yetkilisi (…..) ……., Gerçekleştirme Görevlisi (……) …..ile Diğer Sorumlular (….) ……, (….) ….., , (…..) ……..’a
….. TL’sinin Harcama Yetkilisi (…..) ……., Gerçekleştirme Görevlisi (……) …..ile Diğer Sorumlular (….) ……, (….) ….., , (…..) ……..’a
….. TL’sinin Harcama Yetkilisi (…..) ……., Gerçekleştirme Görevlisi (……) …..ile Diğer Sorumlular (….) ……, (….) ….., , (…..) ……..’a
Müştereken ve müteselsilen,
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile ödettirilmesine oy birliğiyle karar verildi.
Kurumda, 15.01.2012 tarihinden sonra kurul başkanı ve üye kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atananlara kurul kararı ile nakdi olarak konut tahsis katkısı ödenmesi suretiyle kamu zararına neden olunduğu iddiası ile sorgu konusu edilen toplam ……. TL hakkında konunun esasına geçilmeden önce Kurumun, Sayıştayın yargısal denetimine tabi olmadığı iddiası ile ilgili olarak yapılan incelemede;
Temyiz Kurulunun …….Kurumu’nun 2011 yılı hesabıyla ilgili vermiş olduğu ……. tarih ve ……. sayılı kararında da ifade edildiği üzere, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde;
“Bu Kanun, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrolünü kapsar.
Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü de uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla, bu Kanun hükümlerine tâbidir.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bu Kanunun sadece 3, 7, 8, 12, 15, 17, 18, 19, 25, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68 ve 76 78 ncı maddelerine tâbidir.” denilmiştir.
“Kamu zararı”na ilişkin 71’inci maddesi ise;
“(Değişik birinci fıkra: 25/4/2007-5628/4 md.) Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
Kamu zararının belirlenmesinde;
a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,
c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,
e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
f) (Mülga:22/12/2005-5436/10 md.)
g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,
(Değişik üçüncü fıkra: 22/12/2005-5436/10 md.) Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir.
Alınmamış para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanır. Ayrıca, bu fiilleri işleyenlere her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemelerin iki katı tutarına kadar para cezası verilir.
(Değişik son fıkra: 25/4/2007-5628/4 md.) Kamu zararının, bu zarara neden olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin usûl ve esaslar, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” şeklindedir.
19.12.2010 tarih ve 27790 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 5’inci maddesinde;
“ (1) Sayıştay;
a) Kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve işlemlerini hesap verme sorumluluğu çerçevesinde denetler ve sonuçları hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisine doğru, yeterli, zamanlı bilgi ve raporlar sunar.
b) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin; gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığını denetler, sorumluların hesap ve işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlar.
c) Genel uygunluk bildirimini Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.
ç) Kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapar.” hükmüne yer verilerek Sayıştayın görevleri sayılmıştır.
Aynı Kanun’un 48’inci maddesinde de “Yargılamaya esas rapor” düzenlenmiştir. Söz konusu maddede;
“(1) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap ve işlemlerinin denetimi sırasında denetçiler tarafından kamu zararına yol açan bir husus tespit edildiğinde sorumluların savunmaları alınarak mali yıl sonu itibariyle yargılamaya esas rapor düzenlenir. Ancak bu Kanunun 6 ncı maddesinin dördüncü fıkrasında belirtilen hususlara ilişkin düzenlenen yargılamaya esas raporlar için mali yıl sonu beklenmez. Yargılamaya esas raporun düzenlenmesinde, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde cevap vermeyen sorumluların savunmaları dikkate alınmaz.
(2) Yargılamaya esas raporlar eki belgelerle birlikte Başkanlığa sunulur. Başkanlık bu raporları en geç onbeş gün içinde hesap yargılamasının yapılacağı daireye gönderir.” denilmektedir.
5018 sayılı Kanunun 2’nci maddesindeki; “Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bu Kanunun sadece 3, 7, 8, 12, 15, 17, 18, 19, 25, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68 ve 76 78 ncı maddelerine tâbidir.” hükmü yukarıda yer verilen, 6085 sayılı Kanun’un 5 ve 48’inci madde hükümlerinin uygulanmasına engel teşkil etmemektedir. Kaldı ki 6085 sayılı Kanun’un “Kaldırılan hükümler” başlıklı 82’nci maddesinde yer alan;
“(1) Bu Kanunun geçici maddelerindeki hükümler saklı kalmak kaydıyla;
a) Geçici 11’inci maddesi hariç, 21/2/1967 tarihli ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu ile ek ve değişiklikleri,
b) 24/6/1983 tarihli ve 72 sayılı Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile ek ve değişiklikleri,
c) Diğer kanunların Sayıştay denetiminden istisna veya muafiyet tanıyan hükümleri ile bu Kanuna aykırı hükümleri,
yürürlükten kaldırılmıştır.” şeklindeki hüküm de buna cevaz vermektedir.
Ayrıca 6085 sayılı Kanun 5018 sayılı Kanun’dan sonra yürürlüğe girmiş olup yargılama hükümleri söz konusu Kanun ile yeniden belirlenmiştir. Denetimle birlikte yargı alanı genişletilmiş, düzenleyici ve denetleyici kurumlar bu yargı alanına tabi kılınmıştır. Bu itibarla …….Kurumu’nun Sayıştay tarafından yapılan yargısal denetime tabi olduğunda kuşku bulunmamaktadır.
Esasa ilişkin yapılan incelemede;
……. tarih ve ……. sayılı Kurul Kararı ile Kurul başkan ve üyelerine konut tahsis katkısı ödenmesine karar verilmiş ve bu karara istinaden ödeme yapılmaya başlanmıştır.
Ayrıca, ……. tarih ve ……. sayılı Kurul Kararı ile ödenmekte olan net konut tahsis katkısı tutarlarının, söz konusu tutarların belirlendiği tarihten o güne kadar yapılan kamu görevlileri maaş ve enflasyon farkı zamları dikkate alınarak 01.07.2017 tarihinden geçerli olmak üzere kurul başkanı ve üyeler için ……. TL, başkan yardımcıları için ……. TL, daire başkanları ve başkanlık müşavirleri için ……. TL, müdürler için ise ……. TL olarak ödenmesine ve bu tutarların işbu karar tarihinden sonra yapılacak kamu görevlileri maaş ve enflasyon farkı zamlarının uygulanması suretiyle güncellenmesine; ……. tarih ve ……. sayılı Kurul Kararı ile ödenmekte olan net konut tahsis katkısı güncelleme işleminin 01.01.2021 tarihinden itibaren ……. sayılı Kurul Kararı çerçevesinde devam ettirilmesine karar verilmiştir.
19.10.2005 tarih ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun “Kurum Personeli” başlıklı 92’nci maddesinin ikinci fıkrasında;
“Başkan yardımcıları, daire başkanları, müdürler, başkanlık müşavirleri ve meslek personeli kadro karşılığı sözleşmeli statüde istihdam edilir. Kadro karşılığı sözleşmeli çalışan Kurum personeli ücret, malî ve sosyal haklar dışında, diğer personel ise her türlü hak ve yükümlülükleri yönünden 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tâbidir.” denilmekte,
02/07/2018 tarih ve 703 sayılı KHK’nin 166’ncı maddesiyle değişik “Ücretler, mali ve diğer sosyal haklar” başlıklı 102’nci maddesinde ise;
“Kurul Başkanına en yüksek Devlet memuru için belirlenen her türlü ödemeler dâhil malî ve sosyal haklar tutarında aylık ücret ödenir. En yüksek Devlet memuruna ödenenlerden, vergi ve diğer yasal kesintilere tâbi olmayanlar bu Kanuna göre de vergi ve diğer kesintilere tâbi olmaz. Kurul üyelerine ise Kurul Başkanına yapılan ödemelerin yüzde doksanbeşi oranında aynı usûl ve esaslara göre ödeme yapılır.
Kurumun kadro karşılığı sözleşmeli personelinin ücretleri ile diğer malî ve sosyal hakları birinci fıkrada belirlenen ücret tavanını geçmemek üzere Kurul tarafından tespit edilir.
…
Kurul Başkan ve Üyelerine birinci fıkraya göre belirlenen ücretler tutarında, damga vergisi hariç herhangi bir kesintiye tabi tutulmaksızın, her ay tazminat verilir.” hükümleri yer almaktadır.
Anılan mevzuat hükümlerine göre; Kurul başkan ve üyelerine, sosyal haklar çerçevesinde “konut tahsis katkısı” adı altında bir ödemenin Kurul kararıyla yapılmasının hukuki dayanağı bulunmamaktadır.
375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrasında;
“b) (Değişik 14/4/2016-6704/30 md.) 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına 15/1/2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı, kurul üyesi ve başkan yardımcısı ile murakıp ve uzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemelerin bir aylık toplam net tutarı; kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısı başkan yardımcısı için bakanlık genel müdürü, murakıp ve uzman unvanlı meslek personeli için Başbakanlık uzmanlarına mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemez ve bunlar, emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edilir.
…
(Değişik ikinci fıkra: 12/7/2013-6495/73 md.) Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz.” denilmiştir.
Diğer taraftan, Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılmış olan 161 Seri No.lu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliği’nin (E) bölümünde;
“3-15/1/2012 tarihinden sonra;
…….
b) Düzenleyici ve denetleyici kurumlara kurul başkanı veya kurul üyesi olarak ilk defa veya yeniden atananların,
Mali ve sosyal hakları, 375 sayılı KHK ek 11’nci maddesi ve bu madde uyarınca yürürlüğe konulacak Bakanlar Kurulu Kararında yer alacak hükümlere ve belirlemelere göre tespit edilecektir." hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, Kurum personeline yapılacak ödemelere ilişkin esaslar 5411 sayılı Kanun’un 102’nci maddesinde düzenlenmesine rağmen, bu ödemelere 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası ile bir tavan getirilmiştir.
14.04.2016 tarih ve 6704 sayılı Kanun’un 30’uncu maddesi ile değiştirilen, 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası hükmü yürürlükte olduğu sürece 15.01.2012 tarihinden sonra kurum kadro ve pozisyonlarına atanan Kurul başkan ve üyelerine yapılan ödemelerin bu maddede yapılan belirlemelere göre tespit edilmesi gerekmektedir.
Ek 11’inci maddenin “b” fıkrasının son paragrafındaki “Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz” hükmü uyarınca 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 92’nci maddesine göre Kurulun bir ücret belirleme yetkisi kalmamıştır.
Anılan hükümler çerçevesinde; 15.01.2012 tarihinden sonra başkan ve üye kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan personele uygulanacak ücret tavanının belirlenmesinde emsal alınacak devlet memuru kadroları sırasıyla; Kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısıdır. Kurumun söz konusu personelinden, emsali burada sayılmış olanlara, emsalleri için “yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık net tutarı” sınırına uyularak ödeme yapılabileceği düzenlenmiştir. Ödeme olarak belirlenen kalemler dışında sağlanan hak ve yardımların parasal tutarlarının, ayrıca hesaplanarak yapılacak ödemelere eklenmesi, bu maddede belirlenmiş olan ödeme tavanının aşılması anlamına gelecektir.
Ayrıca sosyal yardımların nelerden ibaret olduğu 657 sayılı Kanun’da sayılmış, konut tahsis yardımı olarak herhangi bir parasal ifadeye yer verilmemiştir. Müsteşar ve müsteşar yardımcısı için sosyal haklar kapsamında lojman tahsisi öngörülmüş ise de bu, ayni bir haktır. Kurumun lojmanı varsa tahsis edilebilir ya da Kamu Konutları Yönetmeliği kapsamında kiralama suretiyle tahsis yapılabilir. Müsteşar ve müsteşar yardımcısına sağlanan kamu lojmanının, rakamlaştırılıp bir maaş unsuru olarak doğrudan personele konut tahsis yardımı olarak ödenmesine yönelik bir uygulamadan bahsedilmediği gibi, bu hakkın hiçbir surette nakdi yardıma dönüştürülmesi de mümkün değildir.
2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu’nun 2’nci maddesi ve Kamu Konutları Yönetmeliği’nin 2’nci maddesi gereğince Kurul’un ilgili Kanun ve Yönetmelik kapsamında olduğu, Yönetmelik’in 4/h bendi uyarınca Kurul Başkan ve üyelerine ancak konut kiralanabileceği, bir nakit ödemesinin söz konusu olmadığı, konut kiralanması için de 2021 yılında Hazine ve Maliye Bakanlığından bir görüş ve Cumhurbaşkanlığından bir izin alınmadığı anlaşılmıştır.
Diğer taraftan 30.06.2021 tarih ve 31527 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2021/14 sayılı Cumhurbaşkanlığı Tasarruf Tedbirleri Genelgesi’nin “Taşınmaz Edinilmesi ve Kiralanması” başlıklı bölümünde, kamu kurum ve kuruluşları tarafından yurt içinde ve yurt dışında hiçbir surette hizmet binası, lojman, her ne adla olursa olsun memur evi, kamp, kreş, eğitim, dinlenme ve benzeri sosyal tesis ve bunlarla ilgili arsa ve arazi satın alınmayacağı, kamulaştırılmayacağı, yeni kiralama yapılmayacağı ve yeni inşaata başlanmayacağı ifade edilmiştir. Görüldüğü üzere söz konusu genelge ile kamu kurum ve kuruluşlarının lojman kiralamalarına da tasarruf tedbirleri kapsamında izin verilmemektedir.
Konu hakkında sorumlular tarafından gönderilen savunmalarda, sorguya konu edilen ödemelerle ilgili olarak, mevzuata aykırılık sonucuna ulaşılsa dahi bu mevzuata aykırılığın kamu görevlilerinin kamu kaynağında azalmaya yol açmaya dönük bir isteğinden ya da ilgili kamu görevlilerinin gerekli özeni göstermemelerinden kaynaklanmadığı, bu nedenle herhangi bir kusurun varlığından bahsedilmesinin mümkün olmadığı ve 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesi çerçevesinde bir kamu zararının bulunmadığı iddia edilmişse de,
5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinde kamu zararı; “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” şeklinde tanımlanmıştır. Bu tanıma göre kamu zararı değerlendirmesi yaparken, üç koşulun bir arada bulunması gerekmektedir. Öncelikle kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması, ikinci olarak, bu durumun kamu görevlilerinin mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda meydana gelmesi ve üçüncü olarak ise, söz konusu mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemlerin kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanması gerekmektedir.
Daha önce ……. Kurumu 2018 yılı hesabına ilişkin düzenlenen yargı raporunda da kurum başkan ve üyelerine yapılan konut tahsis katkısı ödemeleri sorgu konusu edilmiş, söz konusu raporun Dairemizde yargılanması sonucu düzenlenen ……. sayılı Ek İlamın 1’inci maddesi ile 375 sayılı KHK’nın Ek 11’nci maddesinin (b) fıkrası hükümlerine aykırı olarak ve Kurul kararı gereğince, hukuki bir dayanağı olmaksızın konut tahsis yardımı ödenmesi sonucu oluşan kamu zararının sorumlularına ödettirilmesine karar verilmiştir. 2021 yılı içerisinde uyuşmazlık konusu hakkında Dairemizce verilen tazmin hükmüne rağmen, bu ödemelere devam edilmesinde sorumluların kusurlu davrandıkları ortadadır. Dolayısıyla sorumluların kusurundan kaynaklanan mevzuata aykırı karar ve işlemleri sonucunda kamu zararının oluştuğu açıktır.
Bunun yanında, savunmalarda özetle; ……. Kurumu 2018 yılı hesabının yargılanması sonucu düzenlenen ……. sayılı Asıl İlamın 4’üncü maddesi ile sorgu konusunu oluşturan hususların aynı olduğu, 2018 yılına ilişkin asıl ilam ile sorgunun tesis edildikleri tarihlerde yürürlükte olan mevzuatın aynı olduğu (bu dönemde inceleme konusuna ilişkin herhangi bir mevzuat değişikliğinin söz konusu olmadığı), “Konut tahsis katkısı” adı altında yapılan ödemelerin hukuka uygunluğuna dair karar verilen 2018 yılına ilişkin asıl ilamın kesinleştiği hususları bir arada değerlendirildiğinde, Kurul Başkan ve üyelerine “konut tahsis katkısı” adı altında yapılan ödemelerin mevzuata aykırı olduğu sonucuna varılmasının; hukuki güvenlik ve eşitlik ilkelerine aykırılık teşkil ettiği, bu nedenle söz konusu hususta kamu zararı oluşmadığı iddia edilmektedir.
Kurumun 2018 yılı hesabı ile ilgili olarak düzenlenen ……. tarih ve ……. sayılı İlam’ın 3’üncü maddesinde uyuşmazlık konusu ile ilgili olarak, “… Bu itibarla kamu zararına yol açan bir hususa ilişkin tüm sorumluların savunmalarının alınarak sorumluluklarının değerlendirilmesi amacıyla ödeme emri belgelerinde imzası bulunan sorumluların tamamının savunmalarının alınması ve savunmalar sonucunda düzenlenecek yargılamaya esas ek raporun yargılanmasına değin konunun, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 50’nci maddesi uyarınca hüküm dışı bırakılmasına, …” karar verilmiştir.
Daha sonra konuyla ilgili olarak düzenlenen yargılamaya esas ek raporun Dairemizde görüşülmesi sonucu düzenlenen ……. tarih ve ……. sayılı Ek İlam’da ise, uyuşmazlık konusu ödemenin yasal düzenlemelere uygun olmadığına ve söz konusu ödemeler dolayısıyla oluşan kamu zararının sorumlulara ödettirilmesine karar verilmiştir.
Dolayısıyla sorumluların iddia ettiği şekliyle Kurum’un 2018 yılı hesabıyla ilgili olarak, söz konusu ödemenin yasal düzenlemelere uygunluğuna dair verilmiş ve kesinleşmiş bir Daire kararı bulunmamaktadır.
Bu itibarla Kurul başkan ve üyelerine, 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası hükümlerine aykırı olarak ve Kurul kararı gereğince, hukuki bir dayanağı olmaksızın konut tahsis yardımı ödenmesi sonucu oluşan ……. TL kamu zararının;
….. TL’sinin Harcama Yetkilisi (…..) ……., Gerçekleştirme Görevlisi (……) …..ile Diğer Sorumlular (….) ……, (….) ….., , (…..) ……..’a
….. TL’sinin Harcama Yetkilisi (…..) ……., Gerçekleştirme Görevlisi (……) …..ile Diğer Sorumlular (….) ……, (….) ….., , (…..) ……..’a
….. TL’sinin Harcama Yetkilisi (…..) ……., Gerçekleştirme Görevlisi (……) …..ile Diğer Sorumlular (….) ……, (….) ….., , (…..) ……..’a
Müştereken ve müteselsilen,
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile ödettirilmesine oy birliğiyle karar verildi.
Kararla ilgili sorunuz mu var?