Karar Künyesi
Karar Türü:
Sayıştay 6. Daire Kararı
Karar Tarihi:
4/12/2022
Karar No:
71
Esas No:
862
KARAR
Sosyal Denge Tazminatı
Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;
… Belediyesi ile … arasında 01.01.2020-31.12.2021 döneminde geçerli olmak üzere imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesi’ne istinaden 2020 yılında … Müdürlüğünde memur kadrosunda bulunan personele yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerinde mevzuat uyarınca öngörülen parasal sınırın aşıldığı görülmüştür.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” denilmekte olup,
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde, “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” hükmü yer almaktadır.
Aynı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde ise, “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” hükmüne yer verilmiştir.
Öte yandan, 01.09.2019 tarihli ve 30875 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve 5’inci Toplu Sözleşme Döneminde uygulanmakta olan 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nın “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Dördüncü Bölümünün “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinin birinci fıkrasında, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde yer alan “31.12.2015” tarihinin “31.12.2021” olarak uygulanacağı hüküm altına alınmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat uyarınca; 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmış olması halinde bu sözleşmenin süresi bitinceye kadar geçerli olacağı, sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2021 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2021 tarihine kadar yeni bir sözleşme imzalanabileceği, ancak eski sözleşmede unvanlar itibarıyla belirlenen tutarın 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih olan 11.04.2012 tarihinde uygulanmakta olan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutarın tavan tutar olarak esas alınabileceği düzenlenmiş iken;
5’inci Toplu Sözleşme Döneminde uygulanan 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nın “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Dördüncü Bölümünün “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinin ikinci fıkrasında, “Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz.” hükmüne yer verilmiş olup, bu itibarla sosyal denge tazminatı tavan tutarının hiçbir şekilde toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutarı aşamayacağı açıkça ifade edilmiştir.
Söz konusu hüküm uyarınca, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinin yürürlüğe girdiği 11.04.2012 tarihinde uygulanan sosyal denge sözleşmesi çerçevesinde unvanlar bazında personele ödenen ortalama aylık tutarın toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan daha yüksek olması halinde bu sözleşmeye göre belirlenen ortalama aylık tutarın, yeni yapılacak olan sözleşmelerde tavan tutar olarak alınması mümkün değildir. Zira, bahse konu Karar’ın yukarıda yer verilen hükmü çerçevesinde, önceki dönem sözleşme hükümleri uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ve toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutarın üzerinde olan ortalama aylık tutarların yeni yapılan sözleşmelerde sosyal denge tazminatı tavan tutarı olarak belirlenebilmesi şeklindeki uygulamanın hukuki zemini ortadan kaldırılmıştır.
Anılan 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nın Dördüncü Bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesiyle belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine ödenebilecek sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarının en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ü kadar olacağı hüküm altına alınmıştır. Bu çerçevede 2020 yılında sosyal denge tazminatı tavan tutarı;
01.01.2020-30.06.2020 tarihleri arasında aylık brüt 1.387,58-TL,
01.01.2020-31.12.2020 tarihleri arasında ise aylık brüt 1.467,38-TL olarak belirlenmiştir.
Sorgu konusu olayda ise, … Belediyesi ile ilgili Sendika arasında 01.01.2020-31.12.2021 döneminde geçerli olmak üzere imzalanan Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi’nin “Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 6’ncı maddesiyle, Belediye Başkan Yardımcıları için … TL, Birim Müdürleri için … TL ve Memurlar için ise … TL olarak belirlenen sosyal denge tazminatının ilgili personele her ay net olarak ödeneceği hüküm altına alınmış olup, anılan Sosyal Denge Sözleşmesi uyarınca yapılan bahse konu ödemeler 5’inci Toplu Sözleşme Döneminde 2020 yılı için belirlenen tavan tutarları aşmaktadır.
Bu çerçevede, Belediye ile Sendika arasında imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesi kapsamında yapılan ödemelerin mevzuatın öngördüğü limitlerin üzerinde olması suretiyle … TL kamu zararına neden olunmuştur.
Her ne kadar savunmalarda 31.12.2019 tarihine kadar Belediye tarafından personele yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerinin 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde yer alan, “Sosyal denge tazminatı sözleşmesi ile sosyal denge tazminatı tutarı olarak belirlenmiş ortalama aylık tavan tutarın, Toplu Sözleşmede belirtilen tavan tutardan fazla olması durumunda bu tutarın yeni yapılacak sözleşmelerde de tavan tutar olarak esas alınabileceği” hükmüne uygun yapıldığı, Belediye tarafından yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerinin 2018 yılında sorgu konusu edildiği ve buna ilişkin olarak yapılan yargılama sonucunda Dairemizin … tarih ve …sayılı Karar ve … nolu ilamı ile yapılan ödemelerin hukuka uygun olduğuna karar verilerek konu hakkında ilişilecek husus bulunmadığına hükmedildiği ifade edilmişse de;
Savunmalarda yer alan … tarih ve … sayılı Karar ve … nolu ilamda, Belediyenin 2018 yılında yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri sorgu konusu edilmiş olup, yapılan değerlendirmede 2018-2019 Yıllarını kapsayan 4’üncü Dönem Toplu Sözleşme hükümleri dikkate alınmıştır. Anılan Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Dördüncü Bölümünün “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinde, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde yer alan 31.12.2015 tarihinin 31.12.2019 tarihi olarak uygulanacağı ifade edilmiş olup, söz konusu Toplu Sözleşme’de, 2020-2021 Yıllarını kapsayan 5’inci Dönem Toplu Sözleşme Döneminde uygulanan 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nın aynı maddesinin ikinci fıkrasına eklenmiş olan, “Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz.” şeklindeki hükme yer verilmemiştir. Bu çerçevede, 4’üncü Dönem Toplu Sözleşme döneminde, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde ifade edilen biçimde 11.04.2012 tarihinde uygulanmakta olan sözleşme uyarınca personele ödenen ortalama aylık tutarın daha yüksek olması halinde bu tutarın yeni sözleşmede tavan tutar olarak alınmasında mevzuata aykırılık bulunmamaktadır. Sorgu konusu olayda yer alan husus ise 2020 yılına ilişkin olup, söz konusu yılda 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı geçerlidir. Anılan Karar’da ise yapılacak ödeme tutarının Karar’ın aynı bölümünün 1’inci maddesinde yer alan sosyal denge tazminatı tutarını geçemeyeceği açıkça ifade edilmektedir. Bahse konu hüküm çerçevesinde, sosyal denge ödemelerinin tavan tutarına ilişkin olarak kapsama dahil idareler nezdinde farklılaşan uygulamalar ortadan kaldırılmış ve idarelerin sosyal denge sözleşmesindeki tutarı belirlerken tek bir tavan tutarı esas almaları sağlanmıştır.
Kaldı ki, Sayıştay Dairelerince herhangi bir konuda verilmiş kararlar ancak bahsi geçen konu ile ilgili bağlayıcılık taşımakta, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 58’inci maddesi gereğince sadece Sayıştay Genel Kurulunca alınmış içtihadı birleştirme kararları uygulama açısından benzer nitelikteki hususlarda bağlayıcı olmaktadır. Bahse konu hususta herhangi bir içtihadı birleştirme kararı bulunmamaktadır. Yapılan açıklamalar çerçevesinde sorumluların savunmalarına katılmak mümkün değildir.
Sorumlularca, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesindeki 31.12.2015 tarihinin, 28.08.2019 tarihli ve 2019/1 sayılı Kararı’nın 6’ncı maddesinin birinci fıkrasında yer alan hüküm ile 31.12.2021 tarihine kadar uzatıldığı göz önünde bulundurulduğunda, söz konusu Karar’ın aynı maddesinin ikinci fıkrasında yer alan hükmün hukuki sonuç doğurmayacağı, 2019/1 sayılı Karar’ın anılan maddesinin ikinci fıkrasıyla 4688 Kanun’un Geçici 14’üncü maddesi çerçevesindeki uygulamanın mevzuata uygunluğunun ortadan kaldırılmasının mümkün olmadığı, bir kanun hükmünün ancak başka bir kanun hükmü ile yürürlükten kaldırılmasının genel kural olduğu ifade edilmişse de,
Toplu sözleşme hakkı, Anayasa’nın 53’üncü maddesi uyarınca memurlar ve diğer kamu görevlilerine tanınmış olan bir hak olup, toplu sözleşme ise bahse konu kamu görevlilerinin maaş ve sosyal haklarını taraflarca belirleyen ve 4688 sayılı Kanun’da öngörülen esas ve usule bağlı olarak imzalanan sözleşmelerdir.
Anayasa’nın 53’üncü maddesinde, “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler. Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir.… Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.” hükmüne yer verilmiş olup, memurların ve diğer kamu görevlilerinin toplu sözleşme yapma hakkına sahip olduğu, toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde tarafların Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabileceği, bahse konu Kurul tarafından alınan kararların kesin nitelikte ve toplu sözleşme hükmünde olduğu belirtilmiştir.
Hangi hakların toplu pazarlık konusu haklar olacağı ise 4688 sayılı Kanun’un “Toplu sözleşmenin kapsamı” başlıklı 28’inci maddesinde, “Toplu sözleşme; kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak kamu görevlilerine uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, ek ödeme, toplu sözleşme ikramiyesi, fazla çalışma ücreti, harcırah, ikramiye, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ve diğer mali ve sosyal hakları kapsar. … Toplu sözleşme hükümleri, sözleşmenin yapıldığı tarihi takip eden iki mali yıl için geçerlidir…” denilmek suretiyle belirlenmiştir. Bu çerçevede, kanun koyucunun anılan mevzuat hükmü uyarınca belirlediği sınırlar içinde kalan konular, taraflarca görüşme ve toplu pazarlık yoluyla belirlenmektedir. Bir başka deyişle toplu sözleşme hakkı uyarınca sözleşmenin tarafları veya uyuşmazlık durumunda karar alma yetkisini haiz olan Kamu Görevlileri Hakem Kurulu, mevzuatla öngörülen sınırlar içinde kanun gibi kural koyma hakkını elde etmiş olduğundan, hukuka ve kanunun emredici hükümlerine aykırı olmadığı sürece toplu sözleşme hükümleri kanunlar gibi bağlayıcı sonuç doğurur.
Özetle, dayanağını Anayasa’dan alan Toplu Sözleşme hükümlerinin ilgili tüm kamu idarelerini bağlayan ve uygulanması zorunlu bir nitelik arz ettiği ve geçerlilik süresi olan iki yıl boyunca öncelikli olarak uygulanması gerektiği değerlendirilmektedir.
Kaldı ki, 2019/1 sayılı Kararı’nın 6’ncı maddesinin birinci fıkrası hukuki bir sonuç doğururken, aynı maddenin ikinci fıkrasının hukuki geçerliliğinin olmadığını kabul etmek mümkün değildir. Zira 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde ifade bulan 31.12.2015 tarihi, 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nın 6’ncı maddesinin ikinci fıkrasında yer alan sosyal denge tazminatı tavan tutarının hiçbir şekilde Toplu Sözleşme çerçevesinde belirlenen tavan tutarı aşamayacağı şartı ile 31.12.2021 olarak güncellenmiştir.
Konunun sorumluluk yönünden değerlendirilmesine gelince;
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Üst Yöneticiler” başlıklı 11’inci maddesinde, “…
Üst Yöneticiler idarelerin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahalli idarelerde ise meclislerine karşı sorumludur.
Üst yöneticiler bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” denilmiş olup, anılan Kanun’un “Kamu zararı” başlıklı 71’inci maddesinde ise kamu zararı, “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” şeklinde tanımlanmış ve böylelikle kamu zararının kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda oluşması, başka bir ifadeyle kamu zararı ile mevzuata aykırı karar, işlem veya eylem arasında illiyet bağının bulunması gerektiği hükme bağlanmıştır.
Sorgu konusu olayda ise, Belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatının mevzuat uyarınca öngörülen parasal sınırı aşması ile 01.01.2020-31.12.2021 tarihleri arasında geçerli olmak üzere imzalanan ve bu ödemelerin dayanağını oluşturan Sosyal Denge Sözleşmesi arasında uygun illiyet bağı bulunmakta olup, ortaya çıkan kamu zararı bahse konu Sözleşmenin doğrudan sonucudur.
Bu çerçevede, anılan Sözleşmeyi Belediye adına imzalayan Belediye Başkanının oluşan kamu zararında sorumluluğu bulunmaktadır.
Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları ise 5018 sayılı Kanun’un 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmiştir. Anılan Kanun’un;
“Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde, “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ve gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
“Giderin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde, “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.”,
hükümleri yer almaktadır.
Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarihli ve 5189/1 sayılı Kararı’nın “Sorumlular” başlıklı 3’üncü bölümünde, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluklarına yer verilmiş ve ödeme emri belgesini düzenlemekle görevli olan gerçekleştirme görevlilerinin düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğu ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu oldukları ifade edilmiştir.
Anılan mevzuat uyarınca harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri giderin gerçekleşmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılan harcama nitelik itibari ile hukuka aykırı ise söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmaları gerekir. Dolayısıyla Belediye ile ilgili Sendika arasında imzalanan ve mevzuata aykırı olan Sözleşme hükümlerine göre harcama sürecini yürüten harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin de oluşan kamu zararında sorumluluğu bulunmaktadır.
Bu itibarla, Belediye ile ilgili Sendika arasında imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesi kapsamında 2020 yılında … Müdürlüğünde memur kadrosunda görevli personele mevzuatın öngördüğü parasal sınırın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi suretiyle neden olunan kamu zararı …-TL’nin;
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (Memur) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (Memur) …’e,
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (İşçi) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (Memur) …’a,
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (Memur) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (İşçi) …’e,
müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizi ile ödettirilmesine anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla karar verildi.
Karşı Oy
Üye …’in karşı oy gerekçesi:
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Üst Yöneticiler” başlıklı 11’inci maddesinde, “Bakanlıklarda ve diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir.
…
Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.
Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” hükmü yer almaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 37’nci maddesinde belediye başkanının belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu hüküm altına alınmış olup aynı Kanun’un 38’inci maddesinde ise belediye başkanının görevleri arasında “belediye teşkilatının en üst amiri olarak belediye teşkilatını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak” sayılmıştır.
Belediyenin tüm personeline düzenli olarak her ay ödenecek olan ve belediye bütçesi için önemli bir tutar olan sosyal denge tazminatına ilişkin sözleşme yapılması 5393 sayılı Kanun’un 37’nci maddesinde belediye başkanının görev ve sorumlulukları arasında sayılan “belediye teşkilatının sevk ve idaresi” kapsamındadır.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinin 1’inci fıkrasında, “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.” düzenlemesi yer almaktadır.
Buna göre belediyelerde sosyal denge tazminatı ödenmesini öngören sözleşmeleri imzalama yetkisi münhasıran belediye başkanına verilmiş bir yetki ve görev olup, imzalanan bu sözleşme hükümlerine uygun olarak gerçekleştirme görevi ifa edildiği ve harcama yetkisi kullanıldığından kamu zararında harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluklarından söz edilemez.
Bu itibarla, yürürlükteki sosyal denge sözleşmesi ile 2020 yılında … Belediyesi … Müdürlüğünde memur kadrosunda görevli personele mevzuatın öngördüğü tavan tutarı aşan şekilde ödeme yapılması suretiyle neden olunan kamu zararının Üst Yönetici …’den münferiden tazminine hükmedilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
Üye …’un karşı oy gerekçesi:
Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’nin “Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde; “(1) Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmektedir.
Bu bağlamda, 4688 sayılı Kanun’un “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32’nci ve Geçici 14’üncü maddesi ile 375 sayılı KHK’nın Ek 15’inci maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebilmektedir. Ancak, uygulamada belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatının tavan tutarının belirlenmesine esas teşkil eden “aylık” kavramının dar anlamda yorumlanmasından kaynaklanan bir tereddüt meydana gelmektedir. Zira toplu sözleşmede bahsedilen aylık kavramı sadece gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamını ifade etmemektedir. Bu tanıma taban aylık ve kıdem aylık tutarının da dahil edilmek suretiyle sosyal denge tazminatı ödemesine ilişkin tavan tutarın tespit edilmesi gerekir. Çünkü aylık kavramı ve kapsamı 657 sayılı Kanun’un 50 yılı aşkın uygulama sürecinde değişiklikler geçirmiştir. Aşınan aylık unsurunun yerine yeni ve ek unsurlar ilave edilmiştir. Günümüzde ise kamu görevlilerine genel olarak temel maaş, zam ve tazminatlar ile sosyal yardımlar adıyla üç başlık altında aylık ödemesi yapılmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırmasında da temel maaş unsurları “Bir kadroya dayalı olarak istihdam edilenlere ilgili mevzuatına göre yapılan aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri,…” olarak tanımlanmıştır.
Buradan hareketle “en yüksek devlet memuru aylığı” kavramını dar anlamda düşünmek ve değerlendirmek, günümüz uygulamasındaki gerçekliğe uygun düşmez. Ayrıca, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde geçen “… Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu ödemeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir …” ibaresindeki “ortalama aylık ödeme” kavramının da sosyal denge tazminatı ödemelerinin değerlendirmelerinde dikkate alınması gerekir.
Özetle, “ en yüksek devlet memuru aylığı”nın geniş anlamda ve güncel yorumu dikkate alındığında, … Belediyesi tarafından personeline ödenen sosyal denge tazminatı ödemesinin aylık tutarlarının kamu zararı meydana getirecek bir meblağa ulaşmadığı değerlendirildiğinden çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;
… Belediyesi ile … arasında 01.01.2020-31.12.2021 döneminde geçerli olmak üzere imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesi’ne istinaden 2020 yılında … Müdürlüğünde memur kadrosunda bulunan personele yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerinde mevzuat uyarınca öngörülen parasal sınırın aşıldığı görülmüştür.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” denilmekte olup,
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde, “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…” hükmü yer almaktadır.
Aynı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde ise, “15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” hükmüne yer verilmiştir.
Öte yandan, 01.09.2019 tarihli ve 30875 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve 5’inci Toplu Sözleşme Döneminde uygulanmakta olan 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nın “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Dördüncü Bölümünün “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinin birinci fıkrasında, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde yer alan “31.12.2015” tarihinin “31.12.2021” olarak uygulanacağı hüküm altına alınmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat uyarınca; 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanmış olması halinde bu sözleşmenin süresi bitinceye kadar geçerli olacağı, sözleşmenin çeşitli sebeplerle 31.12.2021 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2021 tarihine kadar yeni bir sözleşme imzalanabileceği, ancak eski sözleşmede unvanlar itibarıyla belirlenen tutarın 4688 sayılı Kanun’a göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih olan 11.04.2012 tarihinde uygulanmakta olan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutarın tavan tutar olarak esas alınabileceği düzenlenmiş iken;
5’inci Toplu Sözleşme Döneminde uygulanan 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nın “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Dördüncü Bölümünün “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinin ikinci fıkrasında, “Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz.” hükmüne yer verilmiş olup, bu itibarla sosyal denge tazminatı tavan tutarının hiçbir şekilde toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutarı aşamayacağı açıkça ifade edilmiştir.
Söz konusu hüküm uyarınca, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinin yürürlüğe girdiği 11.04.2012 tarihinde uygulanan sosyal denge sözleşmesi çerçevesinde unvanlar bazında personele ödenen ortalama aylık tutarın toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutardan daha yüksek olması halinde bu sözleşmeye göre belirlenen ortalama aylık tutarın, yeni yapılacak olan sözleşmelerde tavan tutar olarak alınması mümkün değildir. Zira, bahse konu Karar’ın yukarıda yer verilen hükmü çerçevesinde, önceki dönem sözleşme hükümleri uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ve toplu sözleşme ile belirlenen tavan tutarın üzerinde olan ortalama aylık tutarların yeni yapılan sözleşmelerde sosyal denge tazminatı tavan tutarı olarak belirlenebilmesi şeklindeki uygulamanın hukuki zemini ortadan kaldırılmıştır.
Anılan 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nın Dördüncü Bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesiyle belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine ödenebilecek sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarının en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ü kadar olacağı hüküm altına alınmıştır. Bu çerçevede 2020 yılında sosyal denge tazminatı tavan tutarı;
01.01.2020-30.06.2020 tarihleri arasında aylık brüt 1.387,58-TL,
01.01.2020-31.12.2020 tarihleri arasında ise aylık brüt 1.467,38-TL olarak belirlenmiştir.
Sorgu konusu olayda ise, … Belediyesi ile ilgili Sendika arasında 01.01.2020-31.12.2021 döneminde geçerli olmak üzere imzalanan Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi’nin “Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 6’ncı maddesiyle, Belediye Başkan Yardımcıları için … TL, Birim Müdürleri için … TL ve Memurlar için ise … TL olarak belirlenen sosyal denge tazminatının ilgili personele her ay net olarak ödeneceği hüküm altına alınmış olup, anılan Sosyal Denge Sözleşmesi uyarınca yapılan bahse konu ödemeler 5’inci Toplu Sözleşme Döneminde 2020 yılı için belirlenen tavan tutarları aşmaktadır.
Bu çerçevede, Belediye ile Sendika arasında imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesi kapsamında yapılan ödemelerin mevzuatın öngördüğü limitlerin üzerinde olması suretiyle … TL kamu zararına neden olunmuştur.
Her ne kadar savunmalarda 31.12.2019 tarihine kadar Belediye tarafından personele yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerinin 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde yer alan, “Sosyal denge tazminatı sözleşmesi ile sosyal denge tazminatı tutarı olarak belirlenmiş ortalama aylık tavan tutarın, Toplu Sözleşmede belirtilen tavan tutardan fazla olması durumunda bu tutarın yeni yapılacak sözleşmelerde de tavan tutar olarak esas alınabileceği” hükmüne uygun yapıldığı, Belediye tarafından yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerinin 2018 yılında sorgu konusu edildiği ve buna ilişkin olarak yapılan yargılama sonucunda Dairemizin … tarih ve …sayılı Karar ve … nolu ilamı ile yapılan ödemelerin hukuka uygun olduğuna karar verilerek konu hakkında ilişilecek husus bulunmadığına hükmedildiği ifade edilmişse de;
Savunmalarda yer alan … tarih ve … sayılı Karar ve … nolu ilamda, Belediyenin 2018 yılında yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri sorgu konusu edilmiş olup, yapılan değerlendirmede 2018-2019 Yıllarını kapsayan 4’üncü Dönem Toplu Sözleşme hükümleri dikkate alınmıştır. Anılan Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı Dördüncü Bölümünün “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinde, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde yer alan 31.12.2015 tarihinin 31.12.2019 tarihi olarak uygulanacağı ifade edilmiş olup, söz konusu Toplu Sözleşme’de, 2020-2021 Yıllarını kapsayan 5’inci Dönem Toplu Sözleşme Döneminde uygulanan 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nın aynı maddesinin ikinci fıkrasına eklenmiş olan, “Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz.” şeklindeki hükme yer verilmemiştir. Bu çerçevede, 4’üncü Dönem Toplu Sözleşme döneminde, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde ifade edilen biçimde 11.04.2012 tarihinde uygulanmakta olan sözleşme uyarınca personele ödenen ortalama aylık tutarın daha yüksek olması halinde bu tutarın yeni sözleşmede tavan tutar olarak alınmasında mevzuata aykırılık bulunmamaktadır. Sorgu konusu olayda yer alan husus ise 2020 yılına ilişkin olup, söz konusu yılda 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı geçerlidir. Anılan Karar’da ise yapılacak ödeme tutarının Karar’ın aynı bölümünün 1’inci maddesinde yer alan sosyal denge tazminatı tutarını geçemeyeceği açıkça ifade edilmektedir. Bahse konu hüküm çerçevesinde, sosyal denge ödemelerinin tavan tutarına ilişkin olarak kapsama dahil idareler nezdinde farklılaşan uygulamalar ortadan kaldırılmış ve idarelerin sosyal denge sözleşmesindeki tutarı belirlerken tek bir tavan tutarı esas almaları sağlanmıştır.
Kaldı ki, Sayıştay Dairelerince herhangi bir konuda verilmiş kararlar ancak bahsi geçen konu ile ilgili bağlayıcılık taşımakta, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 58’inci maddesi gereğince sadece Sayıştay Genel Kurulunca alınmış içtihadı birleştirme kararları uygulama açısından benzer nitelikteki hususlarda bağlayıcı olmaktadır. Bahse konu hususta herhangi bir içtihadı birleştirme kararı bulunmamaktadır. Yapılan açıklamalar çerçevesinde sorumluların savunmalarına katılmak mümkün değildir.
Sorumlularca, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesindeki 31.12.2015 tarihinin, 28.08.2019 tarihli ve 2019/1 sayılı Kararı’nın 6’ncı maddesinin birinci fıkrasında yer alan hüküm ile 31.12.2021 tarihine kadar uzatıldığı göz önünde bulundurulduğunda, söz konusu Karar’ın aynı maddesinin ikinci fıkrasında yer alan hükmün hukuki sonuç doğurmayacağı, 2019/1 sayılı Karar’ın anılan maddesinin ikinci fıkrasıyla 4688 Kanun’un Geçici 14’üncü maddesi çerçevesindeki uygulamanın mevzuata uygunluğunun ortadan kaldırılmasının mümkün olmadığı, bir kanun hükmünün ancak başka bir kanun hükmü ile yürürlükten kaldırılmasının genel kural olduğu ifade edilmişse de,
Toplu sözleşme hakkı, Anayasa’nın 53’üncü maddesi uyarınca memurlar ve diğer kamu görevlilerine tanınmış olan bir hak olup, toplu sözleşme ise bahse konu kamu görevlilerinin maaş ve sosyal haklarını taraflarca belirleyen ve 4688 sayılı Kanun’da öngörülen esas ve usule bağlı olarak imzalanan sözleşmelerdir.
Anayasa’nın 53’üncü maddesinde, “İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler. Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir.… Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.” hükmüne yer verilmiş olup, memurların ve diğer kamu görevlilerinin toplu sözleşme yapma hakkına sahip olduğu, toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde tarafların Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabileceği, bahse konu Kurul tarafından alınan kararların kesin nitelikte ve toplu sözleşme hükmünde olduğu belirtilmiştir.
Hangi hakların toplu pazarlık konusu haklar olacağı ise 4688 sayılı Kanun’un “Toplu sözleşmenin kapsamı” başlıklı 28’inci maddesinde, “Toplu sözleşme; kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak kamu görevlilerine uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, ek ödeme, toplu sözleşme ikramiyesi, fazla çalışma ücreti, harcırah, ikramiye, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ve diğer mali ve sosyal hakları kapsar. … Toplu sözleşme hükümleri, sözleşmenin yapıldığı tarihi takip eden iki mali yıl için geçerlidir…” denilmek suretiyle belirlenmiştir. Bu çerçevede, kanun koyucunun anılan mevzuat hükmü uyarınca belirlediği sınırlar içinde kalan konular, taraflarca görüşme ve toplu pazarlık yoluyla belirlenmektedir. Bir başka deyişle toplu sözleşme hakkı uyarınca sözleşmenin tarafları veya uyuşmazlık durumunda karar alma yetkisini haiz olan Kamu Görevlileri Hakem Kurulu, mevzuatla öngörülen sınırlar içinde kanun gibi kural koyma hakkını elde etmiş olduğundan, hukuka ve kanunun emredici hükümlerine aykırı olmadığı sürece toplu sözleşme hükümleri kanunlar gibi bağlayıcı sonuç doğurur.
Özetle, dayanağını Anayasa’dan alan Toplu Sözleşme hükümlerinin ilgili tüm kamu idarelerini bağlayan ve uygulanması zorunlu bir nitelik arz ettiği ve geçerlilik süresi olan iki yıl boyunca öncelikli olarak uygulanması gerektiği değerlendirilmektedir.
Kaldı ki, 2019/1 sayılı Kararı’nın 6’ncı maddesinin birinci fıkrası hukuki bir sonuç doğururken, aynı maddenin ikinci fıkrasının hukuki geçerliliğinin olmadığını kabul etmek mümkün değildir. Zira 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde ifade bulan 31.12.2015 tarihi, 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nın 6’ncı maddesinin ikinci fıkrasında yer alan sosyal denge tazminatı tavan tutarının hiçbir şekilde Toplu Sözleşme çerçevesinde belirlenen tavan tutarı aşamayacağı şartı ile 31.12.2021 olarak güncellenmiştir.
Konunun sorumluluk yönünden değerlendirilmesine gelince;
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Üst Yöneticiler” başlıklı 11’inci maddesinde, “…
Üst Yöneticiler idarelerin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahalli idarelerde ise meclislerine karşı sorumludur.
Üst yöneticiler bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” denilmiş olup, anılan Kanun’un “Kamu zararı” başlıklı 71’inci maddesinde ise kamu zararı, “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” şeklinde tanımlanmış ve böylelikle kamu zararının kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda oluşması, başka bir ifadeyle kamu zararı ile mevzuata aykırı karar, işlem veya eylem arasında illiyet bağının bulunması gerektiği hükme bağlanmıştır.
Sorgu konusu olayda ise, Belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatının mevzuat uyarınca öngörülen parasal sınırı aşması ile 01.01.2020-31.12.2021 tarihleri arasında geçerli olmak üzere imzalanan ve bu ödemelerin dayanağını oluşturan Sosyal Denge Sözleşmesi arasında uygun illiyet bağı bulunmakta olup, ortaya çıkan kamu zararı bahse konu Sözleşmenin doğrudan sonucudur.
Bu çerçevede, anılan Sözleşmeyi Belediye adına imzalayan Belediye Başkanının oluşan kamu zararında sorumluluğu bulunmaktadır.
Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları ise 5018 sayılı Kanun’un 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmiştir. Anılan Kanun’un;
“Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde, “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ve gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
“Giderin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde, “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.”,
hükümleri yer almaktadır.
Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarihli ve 5189/1 sayılı Kararı’nın “Sorumlular” başlıklı 3’üncü bölümünde, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluklarına yer verilmiş ve ödeme emri belgesini düzenlemekle görevli olan gerçekleştirme görevlilerinin düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğu ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu oldukları ifade edilmiştir.
Anılan mevzuat uyarınca harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri giderin gerçekleşmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılan harcama nitelik itibari ile hukuka aykırı ise söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmaları gerekir. Dolayısıyla Belediye ile ilgili Sendika arasında imzalanan ve mevzuata aykırı olan Sözleşme hükümlerine göre harcama sürecini yürüten harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin de oluşan kamu zararında sorumluluğu bulunmaktadır.
Bu itibarla, Belediye ile ilgili Sendika arasında imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesi kapsamında 2020 yılında … Müdürlüğünde memur kadrosunda görevli personele mevzuatın öngördüğü parasal sınırın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi suretiyle neden olunan kamu zararı …-TL’nin;
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (Memur) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (Memur) …’e,
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (İşçi) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (Memur) …’a,
… TL’sinin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …, Harcama Yetkilisi (Memur) … ve Gerçekleştirme Görevlisi (İşçi) …’e,
müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizi ile ödettirilmesine anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla karar verildi.
Karşı Oy
Üye …’in karşı oy gerekçesi:
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Üst Yöneticiler” başlıklı 11’inci maddesinde, “Bakanlıklarda ve diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir.
…
Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.
Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” hükmü yer almaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 37’nci maddesinde belediye başkanının belediye idaresinin başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu hüküm altına alınmış olup aynı Kanun’un 38’inci maddesinde ise belediye başkanının görevleri arasında “belediye teşkilatının en üst amiri olarak belediye teşkilatını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak” sayılmıştır.
Belediyenin tüm personeline düzenli olarak her ay ödenecek olan ve belediye bütçesi için önemli bir tutar olan sosyal denge tazminatına ilişkin sözleşme yapılması 5393 sayılı Kanun’un 37’nci maddesinde belediye başkanının görev ve sorumlulukları arasında sayılan “belediye teşkilatının sevk ve idaresi” kapsamındadır.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinin 1’inci fıkrasında, “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.” düzenlemesi yer almaktadır.
Buna göre belediyelerde sosyal denge tazminatı ödenmesini öngören sözleşmeleri imzalama yetkisi münhasıran belediye başkanına verilmiş bir yetki ve görev olup, imzalanan bu sözleşme hükümlerine uygun olarak gerçekleştirme görevi ifa edildiği ve harcama yetkisi kullanıldığından kamu zararında harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluklarından söz edilemez.
Bu itibarla, yürürlükteki sosyal denge sözleşmesi ile 2020 yılında … Belediyesi … Müdürlüğünde memur kadrosunda görevli personele mevzuatın öngördüğü tavan tutarı aşan şekilde ödeme yapılması suretiyle neden olunan kamu zararının Üst Yönetici …’den münferiden tazminine hükmedilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
Üye …’un karşı oy gerekçesi:
Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme’nin “Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde; “(1) Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmektedir.
Bu bağlamda, 4688 sayılı Kanun’un “Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32’nci ve Geçici 14’üncü maddesi ile 375 sayılı KHK’nın Ek 15’inci maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebilmektedir. Ancak, uygulamada belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatının tavan tutarının belirlenmesine esas teşkil eden “aylık” kavramının dar anlamda yorumlanmasından kaynaklanan bir tereddüt meydana gelmektedir. Zira toplu sözleşmede bahsedilen aylık kavramı sadece gösterge ve ek gösterge aylıklarının toplamını ifade etmemektedir. Bu tanıma taban aylık ve kıdem aylık tutarının da dahil edilmek suretiyle sosyal denge tazminatı ödemesine ilişkin tavan tutarın tespit edilmesi gerekir. Çünkü aylık kavramı ve kapsamı 657 sayılı Kanun’un 50 yılı aşkın uygulama sürecinde değişiklikler geçirmiştir. Aşınan aylık unsurunun yerine yeni ve ek unsurlar ilave edilmiştir. Günümüzde ise kamu görevlilerine genel olarak temel maaş, zam ve tazminatlar ile sosyal yardımlar adıyla üç başlık altında aylık ödemesi yapılmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırmasında da temel maaş unsurları “Bir kadroya dayalı olarak istihdam edilenlere ilgili mevzuatına göre yapılan aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri,…” olarak tanımlanmıştır.
Buradan hareketle “en yüksek devlet memuru aylığı” kavramını dar anlamda düşünmek ve değerlendirmek, günümüz uygulamasındaki gerçekliğe uygun düşmez. Ayrıca, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde geçen “… Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu ödemeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir …” ibaresindeki “ortalama aylık ödeme” kavramının da sosyal denge tazminatı ödemelerinin değerlendirmelerinde dikkate alınması gerekir.
Özetle, “ en yüksek devlet memuru aylığı”nın geniş anlamda ve güncel yorumu dikkate alındığında, … Belediyesi tarafından personeline ödenen sosyal denge tazminatı ödemesinin aylık tutarlarının kamu zararı meydana getirecek bir meblağa ulaşmadığı değerlendirildiğinden çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
Kararla ilgili sorunuz mu var?