Karar Künyesi
Karar Türü:
Sayıştay 2. Daire Kararı
Karar Tarihi:
12/15/2022
Karar No:
47
Esas No:
35746
KARAR
Yüksekokul sekreterliğinden şube müdürlüğüne atama yapılması:
... Üniversitesi Personel Dairesi Başkanlığında bilgisayar işletmeni kadrosunda görev yapmakta iken, … tarihinde … Meslek Yüksekokuluna yüksekokul sekreteri olarak atanan ... … tarihinde şube müdürü kadrosuna atanması ve kendisine bu kadronun özlük hakları karşılığı ödemede bulunulması sonucu kamu zararına sebebiyet verilmiştir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Temel ilkeler” başlıklı 3’üncü maddesinde;
Kariyer ilkesi; Devlet memurlarına, yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkânını sağlamak,
Liyakat ilkesi ise; Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini liyakat sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkanlarla uygulanmasında Devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmak,
Olarak tanımlanmıştır.
Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile Yükseköğretim Kurumları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin;
“Amaç” başlıklı l’inci maddesinde, Yönetmeliğin amacının; liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak yükseköğretim üst kuruluşları ile yükseköğretim kurumları memurlarının görevde yükselme ve unvan değişikliğine ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu,
“Görev grupları” başlıklı 5’inci maddesinde, şube müdürü kadrosunun; Yönetmelik kapsamında görevde yükselmeye tabi kadro unvanları arasında yer aldığı,
“Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartlar” başlıklı 6’ncı maddesinde, Yönetmelikte belirtilen kadrolara görevde yükselme suretiyle atanabilmek için, ilgili kişilerin ilan edilen kadrolar için belirlenen başvuru süresinin son günü itibarıyla 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68’inci maddesinin (B) bendinde belirtilen hizmet şartlarını taşıması ve ilgilinin başvurulan kadroya ilişkin 7’nci maddede belirtilen alt görevlerde toplam en az üç yıl hizmeti bulunması şartlarını sağlaması gerektiği,
“Görevde yükselme sınavı sonucu atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 7’nci maddesinde ise, ilgili kişilerin şube müdürü kadrosuna atanabilmesi için; en az dört yıllık yükseköğrenim mezunu olması ve ilan edilen kadrolar için belirlenen başvuru süresinin son günü itibarıyla, yükseköğretim üst kuruluşları ile yükseköğretim kurumlarında şef, koruma ve güvenlik şefi, uzman, sivil savunma uzmanı, araştırmacı, basın ve halkla ilişkiler müşaviri, müze araştırmacısı, çözümleyici, başhemşire, müdür yardımcısı kadrolarından birinde veya en az lisans düzeyinde öğrenim gerektiren unvan değişikliğine tabi kadrolardan birinde çalışıyor olması şartlarını sağlaması gerektiği;
Hükümlerine yer verilerek, görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranan şartlar açıkça belirtilmiştir.
Şube müdürü olarak atanan ... 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68’inci maddesinin (B) bendinde belirtilen hizmet şartı ile yükseköğrenim şartını taşıdığı ancak, mezkûr Yönetmeliğin görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartları düzenleyen 6’ncı maddesi gereğince 7’nci maddesinde sayılan alt görevlerde en az 3 yıl çalışmış olma şartı ile yazılı ve sözlü sınavda başarılı olma şartını taşımadığı anlaşılmıştır.
Her ne kadar sorumlular savunmalarında, ... Yükseköğretim Üst Kuruluşları İle Yükseköğretim Kurumlan Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin “Görev grupları arasındaki geçişler ve sınavsız atanma” başlıklı 20’nci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca, daha üst görevdeki yüksekokul sekreteri kadrosundan daha alt görevdeki şube müdürlüğü kadrosuna atandığını, bu hüküm uyarınca daha alt düzey görevlere görevde yükselme sınav şartı aranmaksızın atama yapılabileceğini iddia etmiş iseler de;
İlgili Yönetmeliğin 20’nci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan; “Gruplar arasındaki görevde yükselme ve unvan değişikliği niteliğindeki atamalar görevde yükselme sınavı veya unvan değişikliği sınavına tabidir. Ancak, Kurumda veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarında daha önce bulunulan görevler ile bu görevlerle aynı düzey görevlere veya alt görevlere, görevde yükselme sınavı veya unvan değişikliği sınavına tabi tutulmadan atama yapılabilir.” hükmünü sınav şartının bertaraf edilmesine gerekçe teşkil edecek şekilde anlamak ve uygulamak hem 657 sayılı Kanun hem de bu Yönetmeliğin lafzına ve ruhuna uygun düşmemektedir.
Zira “aynı düzey görev” ve “alt düzey görev” kavramlarını bu Yönetmelik kapsamında anlamak gerekmektedir.
Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde;
Alt görev; “27/9/1984 tarihli ve 3046 sayılı Kanunda belirtilen hiyerarşik kademeler çerçevesinde daha alt hiyerarşi içindeki görevleri”,
Alt görev grubu; “Aynı düzeydeki unvanların gruplandırılmasını”,
Aynı düzey görev; “Hiyerarşi, görev, yetki ve sorumluluk açısından aynı görev grubunda ya da grup içinde alt gruplar olması halinde aynı alt grupta yer alan görevleri”,
Başkan; “Yükseköğretim Kurulu Başkanı ile Üniversitelerarası Kurul Başkanını”,
Başkanlık; “Yükseköğretim Kurulu Başkanlığını”,
Görev grubu; “Benzer veya aynı düzeydeki unvanların yer aldığı grupları”,
Görev unvanı; “5’inci maddede belirtilen kadrolara ilişkin unvanları”,
Görevde yükselme ise; “Bu Yönetmelikte belirtilen aynı veya başka hizmet sınıflarındaki alt görevlerden üst görevlere yapılacak atamaları,”
ifade edecek şekilde tanımlanmıştır.
İlgili Yönetmeliğin 5’inci maddesinde de görev grupları düzenlenmiş olup; söz konusu maddenin ikinci fıkrasında görevde yükselmeye tabi kadrolar;
“a) Yönetim Hizmetleri Grubu;
1) Çiftlik müdürü, yurt müdürü, hastane müdürü, müze müdürü, şube müdürü, ...” şeklinde belirlenmiştir.
Yüksekokul Sekreterliği, ilgili Yönetmelik ve 3046 sayılı Kanun kapsamında üst görev veya alt görev olarak hiyerarşi içerisinde yer almamaktadır.
Yönetmeliğin anılan hükmü uyarınca şube müdürü; çiftlik müdürü, yurt müdürü, hastane müdürü ve müze müdürü ile aynı görev ve aynı düzey olarak sayılmıştır. Yukarıdaki “aynı görev düzeyindeki” ifadesini de şube müdürüne eşit düzey olarak çiftlik müdürü, yurt müdürü, hastane müdürü ve müze müdürü ile sınırlamak gerekir.
Bahsi geçen düzenlemede yüksekokul sekreterine yer verilmemiştir. Ek göstergeleri eşit ise de bu iki görevin aynı düzeyde görev olarak telakki edilmesi mümkün değildir. Kaldı ki yüksekokul sekreterliği Yönetmelik ve 3046 sayılı Kanun kapsamında üst görev veya alt görev olarak söz konusu hiyerarşi içinde de yer almamaktadır. Yüksekokul sekreterleri, yüksekokul müdürlerine yardımcı sekretarya hizmeti sunma görevini yürütürler ve bu kişilerin alt birimleri bulunmamaktadır.
2547 sayılı Yükseköğretim Kanununda, üniversitelerde görev yapan yönetim örgütleri ikili bir yapı içerisinde düzenlendiği görülmektedir. Bunlardan ilki, Kanunun 51’inci maddesinin (a) bendi kapsamında kurulan yönetim birimleridir. Bu birimler, genel sekretere bağlı olarak faaliyetlerini yürütmekte ve çoğunlukla daire başkanlığı ve müdürlük şeklinde örgütlenmektedirler. Kanunun 51’inci maddesinin (b) bendinde düzenlenen ikinci tür yönetim birimleri ise özellikle ve sadece fakülte, enstitü ve yüksekokul gibi akademik birimlere hizmet üreten ve doğrudan bu akademik birim yöneticilerine (dekan, enstitü ve yüksekokul müdürü) bağlı olarak çalışan fakülte, enstitü ve yüksekokul sekreterlikleridir.
Bu iki farklı tür yönetim biriminin kuruluşu, örgütlenmesi, görev ve yetki alanı ile yöneticilerinin atanma usulleri, 2547 sayılı Kanunun 51 ve 52’nci maddelerinde farklı şekillerde düzenlenmiştir. Örneğin, Kanunun 52’nci maddesi uyarınca, daire başkanı ve müdürler (şube müdürü, yurt müdürü, hastane müdür vd) üniversite yönetim kurulunun görüşü alınarak rektör tarafından atanırken; fakülte ve enstitü sekreterleri ilgili dekan ve müdürün önerisi üzerine rektör tarafından atanmaktadır. Görev ve sorumluluk alanı tüm üniversite çapında olan daire başkanı ve müdürlerin atanma sürecinde üniversite yönetim kurulu görüşünün alınması önşartı getirilmiştir. Buna karşın, fakülte ve enstitü sekreterleri çok daha sınırlı bir alanda görev yapacakları için ilgili alan yöneticisi konumundaki dekan veya enstitü müdürü tarafından önerilmeleri yeterli görülmektedir. Diğer taraftan, 2547 sayılı Kanunun 52’nci maddesinin (b) bendine göre, fakülte sekreterleri ile enstitü ve yüksekokul sekreterlerinin yükseköğretim diplomasına sahip olması gerekirken, gerek Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 5’inci maddesinin (a) bendi ve gerekse Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile Yükseköğretim Kurumları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin 7’nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine göre şube müdürü olabilmek için en az 4 yıllık yüksek öğrenim mezunu olunması gerekmektedir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere fakülte sekreteri, yüksekokul sekreteri, enstitü sekreteri görevleri mevcut yönetim hiyerarşisi içerisinde üst görev veya alt görev olarak konumlandırmadığı gibi yönetim birimlerinin kuruluşu, örgütlenmesi, görev ve yetki alanı ile yöneticilerinin atanma usulleri değerlendirildiğinde fakülte sekreteri, yüksekokul sekreteri, enstitü sekreterini şube müdüründen daha üst görev olarak kabul etmek mevzuatın lafzına ve ruhuna uygun değildir.
Nitekim 12.11.2005 tarihli ve 25991 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan mülga Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile Yükseköğretim Kurumları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin “Hizmet grupları” başlıklı 5’inci maddesinde, görevde yükselmeye tabi kadrolar sayılırken, fakülte sekreteri, yüksekokul sekreteri, enstitü sekreteri şube müdüründen önce sayılarak üst görev olarak düzenlenmiş iken 12.04.2014 tarihli ve 28970 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren ve halen yürürlükte olan Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile Yükseköğretim Kurumları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinde fakülte sekreteri, yüksekokul sekreteri, enstitü sekreteri görev grupları arasından çıkarılmıştır. Bu da, kanun koyucunun fakülte sekreteri, yüksekokul sekreteri, enstitü sekreteri görevlerini mevcut yönetim hiyerarşisi içerisinde üst görev veya alt görev olarak konumlandırmadığını göstermektedir.
Yönetmeliklerde düzenlenen kadrolar ve görev gruplarını yorum yoluyla genişletmek hak kayıplarına, mevzuata aykırı iş ve işlemlere ve aynı zamanda kamu personel rejimi için belirlenen temel hedeflerden uzaklaşmaya neden olacaktır. Şayet, ilgili Yönetmeliği hazırlayan Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı, yönetmelik kapsamında olmayan üst kadro ve görev unvanlarını, görevde yükselmeye tabi olmadan bu yönetmelikte yer alan kadrolara atama yapmak isteseydi, Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğindeki gibi bir düzenleme yapabilirdi. Gerçekten de Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin 19’uncu maddesinin c bendinde;
“c) Bu Yönetmelik kapsamı dışında bulunan daha üst görevlerde en az altı ay süreyle çalışmış olanlar, alt görevlerde çalışma süresi şartı hariç olmak üzere, aranan diğer özel şartları taşımaları kaydıyla, 5’inci maddede yer alan yönetim hizmetleri grubu, araştırma, planlama ve savunma hizmetleri grubu ve hukuk hizmetleri grubunda gösterilen kadrolar ile unvan değişikliğine tabi kadrolara sınavsız, genel hükümlere göre atanabilirler. Diğer hizmet gruplarında yer alan kadrolara atanmada en az altı ay çalışmış olma şartı aranmaz.”
Denilmek suretiyle tereddüde mahal bırakmayacak şekilde Yönetmelik kapsamı dışındaki kadrolardan hangi durumlarda, hangi şartlarda ve hangi kadrolar için sınavsız atama yapılabileceğini düzenlemiştir.
Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile Yükseköğretim Kurumları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin 5’inci maddesinin 2’nci fıkrasında, görevde yükselmeye tabi kadrolar beş farklı grupta toplanmış ve en üst kadrodan başlayarak beş bent halinde “sayma tekniği” kullanılarak sıralanmıştır. Buna karşın fakülte sekreteri, enstitü sekreteri, yüksekokul sekreteri ve meslek yüksekokulu sekreteri kadroları ne görevde yükselmeye tabi kadrolar ve ne de unvan değişikliği kadroları arasında sayılmamıştır.
Yönetmelikte sayılmayan fakülte, enstitü, yüksekokul ve meslek yüksekokulu sekreterliği kadrolarının, yönetmelikte yer alan tüm kadrolara göre üst görev grubu olarak kabul edilmesi, bu kabulden yola çıkarak aynı Yönetmeliğin 20’nci maddesinin uygulanması ve ilgili sekreterlerin şube müdürü, yurt müdürü ve müdür yardımcısı kadrosuna sınavsız atanması, Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile Yükseköğretim Kurumları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin “Görev grupları” başlıklı 5’inci maddesinin yorum yoluyla genişletilmesi ve bunun üzerine idari işlem tesis edilmesi anlamına gelecektir ki bu durum hem temel kamu hukuku ilkelerine hem de yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine aykırıdır.
Görevde yükselme, memurun en alt düzey görev grubundan Yönetmelik kapsamındaki yönetim hiyerarşisinde en üst düzeye kadar liyakat ve kariyer olarak çıkabilme imkânı sağlayan bir mekanizmadır. Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile Yükseköğretim Kurumları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinde yapılan değişiklikle hiyerarşik sıralama dışına çıkarılan fakülte sekreteri, yüksekokul sekreteri, enstitü sekreteri görevlerinden bu Yönetmeliğe tabi görevlere sınavsız atama yapılması mümkün değildir. Kaldı ki, sorgu konusu yapılan kişinin yüksekokul sekreterliği görevine atanmadan önce bilgisayar işletmeni olarak görev yaptığı ve Yönetmeliğin 7’nci maddesinde sayılan alt görevlerde en az 3 yıl çalışmış olma şartını da taşımadığı anlaşılmaktadır.
Öte yandan,
5018 sayılı Kanunun 32’nci maddesinde harcama yetkililerinin sorumluluğundan, 33’üncü maddesinde ise gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğundan bahsedilmiştir. Buna göre;
“Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddede;
“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”
“Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddede ise;
“Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.”
Denilmektedir.
Söz konusu atama işlemi Rektör...’in … tarihli onayıyla gerçekleştirilmiştir. Bu karara istinaden harcama yetkilisi tarafından harcama talimatı verilmiş ve harcama talimatı üzerine gerçekleştirme görevlileri tarafından da ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması sağlanmıştır.
Somut olayda, atama işlemine dayanak teşkil eden temel norm 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun “Atamalar” başlıklı 52’nci maddesidir. Bu Kanun maddesinde aynen;
“Atama esasları:
a. Genel Sekreter ile daire başkanları, müdürler, hukuk müşavirleri ve uzmanlar, yükseköğretim üst kuruluşlarında ilgili kuruluşların görüşü alınarak Yükseköğretim Üst Kuruluşunun Başkanı; üniversitelerde ise yönetim kurulunun görüşü alınarak rektör tarafından atanır. Fakülte, enstitü ve yüksekokul sekreterinin atanması, ilgili dekan ve müdürün önerisi üzerine rektör tarafından yapılır.” Denilmiştir.
Üniversitelerde şube müdürü ataması, yönetim kurulunun görüşü alınarak üniversite üst yöneticisi konumunda bulunan rektör tarafından yapılmaktadır. Kanunun 52'nci maddesinde belirtilen "üniversite yönetim kurulu görüşü" danışma ve hazırlık işlemi mahiyetindedir. Atama işlemi, rektörün onayı olmadan hukuki sonuç doğurmamaktadır. Bu nedenle de atama işlemine onay veren rektör mevzuata aykırı atama işleminden doğrudan ve münferiden sorumludur.
Açıklanan gerekçelerle, şube müdürlüğü kadrosuna atama işleminden kaynaklanan ödemelerde harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin mali sorumlulukları bulunmamaktadır. Atama kararını imzalayan Rektör... söz konusu hatalı uygulamadan tek başına sorumlu olup atama işleminde herhangi bir dahli bulunmayan mevcut Rektör... ortaya çıkan kamu zararına ilişkin sorumluluğu bulunmamaktadır.
Bu itibarla, ... Üniversitesi Personel Dairesi Başkanlığında bilgisayar işletmeni kadrosunda görev yapmakta iken, … tarihinde … Meslek Yüksekokulu’na yüksekokul sekreteri olarak atanan ... …tarihinde şube müdürü kadrosuna atanması ve kendisine bu kadronun özlük hakları karşılığı ödemede bulunulması sonucu oluşan ve ayrıntısı aşağıdaki kamu zararı tablosunda gösterilen …-TL kamu zararının Üst Yönetici ...’e münferiden, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle birlikte ödettirilmesine,
İşbu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55’inci maddesi uyarınca Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğu ile;
Azınlık Görüşü:
Üye … karşı oy gerekçeleri:
“Mevzuatın hiyerarşik sıralama dışında tuttuğu fakülte sekreterliği görevinin üst düzey görev olarak değerlendirilmesi ve bu Yönetmeliğe tabi şube müdürlüğü görevlere sınavsız atama yapılması mümkün değildir. Buna göre; kamu zararının tazmini hususuna katılmakla birlikte, şube müdürlüğü kadrosuna atama yapıldığı tarihte ilk ödeme emrini imzalayan ve mevzuata aykırı atama işlemine itiraz etmeyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin de ortaya çıkan kamu zararından sorumlu tutulmaları gerekir.”
Üye … karşı oy gerekçeleri:
“1. derece Fakülte Sekreteri kadrosunun ek gösterge puanı (3000) iken 1. derece Yüksekokul Sekreteri, Enstitü Sekreteri ve Şube Müdürü kadrosunun ek gösterge puanı (2200) olduğu göz önünde bulundurulduğunda Şube Müdürlüğüne göre Fakülte Sekreterliği, Yüksekokul ve Enstitü Sekreterliğinin aynı düzey görev veya üst görev olduğu açıktır.
Mevzuatta üst görevden alt görevlere sınırsız atanabilme hususunda istisna getirildiğinden 657 sayılı Kanunun 68’inci maddesinin (b) bendinde belirtilen şartları taşıyan ilgili kişinin kendi isteğiyle yüksekokul/fakülte sekreterliğinden alt görev olan şube müdürlüğüne atanmasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.”
... Üniversitesi Personel Dairesi Başkanlığında bilgisayar işletmeni kadrosunda görev yapmakta iken, … tarihinde … Meslek Yüksekokuluna yüksekokul sekreteri olarak atanan ... … tarihinde şube müdürü kadrosuna atanması ve kendisine bu kadronun özlük hakları karşılığı ödemede bulunulması sonucu kamu zararına sebebiyet verilmiştir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Temel ilkeler” başlıklı 3’üncü maddesinde;
Kariyer ilkesi; Devlet memurlarına, yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkânını sağlamak,
Liyakat ilkesi ise; Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini liyakat sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkanlarla uygulanmasında Devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmak,
Olarak tanımlanmıştır.
Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile Yükseköğretim Kurumları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin;
“Amaç” başlıklı l’inci maddesinde, Yönetmeliğin amacının; liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak yükseköğretim üst kuruluşları ile yükseköğretim kurumları memurlarının görevde yükselme ve unvan değişikliğine ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu,
“Görev grupları” başlıklı 5’inci maddesinde, şube müdürü kadrosunun; Yönetmelik kapsamında görevde yükselmeye tabi kadro unvanları arasında yer aldığı,
“Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartlar” başlıklı 6’ncı maddesinde, Yönetmelikte belirtilen kadrolara görevde yükselme suretiyle atanabilmek için, ilgili kişilerin ilan edilen kadrolar için belirlenen başvuru süresinin son günü itibarıyla 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68’inci maddesinin (B) bendinde belirtilen hizmet şartlarını taşıması ve ilgilinin başvurulan kadroya ilişkin 7’nci maddede belirtilen alt görevlerde toplam en az üç yıl hizmeti bulunması şartlarını sağlaması gerektiği,
“Görevde yükselme sınavı sonucu atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 7’nci maddesinde ise, ilgili kişilerin şube müdürü kadrosuna atanabilmesi için; en az dört yıllık yükseköğrenim mezunu olması ve ilan edilen kadrolar için belirlenen başvuru süresinin son günü itibarıyla, yükseköğretim üst kuruluşları ile yükseköğretim kurumlarında şef, koruma ve güvenlik şefi, uzman, sivil savunma uzmanı, araştırmacı, basın ve halkla ilişkiler müşaviri, müze araştırmacısı, çözümleyici, başhemşire, müdür yardımcısı kadrolarından birinde veya en az lisans düzeyinde öğrenim gerektiren unvan değişikliğine tabi kadrolardan birinde çalışıyor olması şartlarını sağlaması gerektiği;
Hükümlerine yer verilerek, görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranan şartlar açıkça belirtilmiştir.
Şube müdürü olarak atanan ... 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68’inci maddesinin (B) bendinde belirtilen hizmet şartı ile yükseköğrenim şartını taşıdığı ancak, mezkûr Yönetmeliğin görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartları düzenleyen 6’ncı maddesi gereğince 7’nci maddesinde sayılan alt görevlerde en az 3 yıl çalışmış olma şartı ile yazılı ve sözlü sınavda başarılı olma şartını taşımadığı anlaşılmıştır.
Her ne kadar sorumlular savunmalarında, ... Yükseköğretim Üst Kuruluşları İle Yükseköğretim Kurumlan Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin “Görev grupları arasındaki geçişler ve sınavsız atanma” başlıklı 20’nci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca, daha üst görevdeki yüksekokul sekreteri kadrosundan daha alt görevdeki şube müdürlüğü kadrosuna atandığını, bu hüküm uyarınca daha alt düzey görevlere görevde yükselme sınav şartı aranmaksızın atama yapılabileceğini iddia etmiş iseler de;
İlgili Yönetmeliğin 20’nci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan; “Gruplar arasındaki görevde yükselme ve unvan değişikliği niteliğindeki atamalar görevde yükselme sınavı veya unvan değişikliği sınavına tabidir. Ancak, Kurumda veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarında daha önce bulunulan görevler ile bu görevlerle aynı düzey görevlere veya alt görevlere, görevde yükselme sınavı veya unvan değişikliği sınavına tabi tutulmadan atama yapılabilir.” hükmünü sınav şartının bertaraf edilmesine gerekçe teşkil edecek şekilde anlamak ve uygulamak hem 657 sayılı Kanun hem de bu Yönetmeliğin lafzına ve ruhuna uygun düşmemektedir.
Zira “aynı düzey görev” ve “alt düzey görev” kavramlarını bu Yönetmelik kapsamında anlamak gerekmektedir.
Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde;
Alt görev; “27/9/1984 tarihli ve 3046 sayılı Kanunda belirtilen hiyerarşik kademeler çerçevesinde daha alt hiyerarşi içindeki görevleri”,
Alt görev grubu; “Aynı düzeydeki unvanların gruplandırılmasını”,
Aynı düzey görev; “Hiyerarşi, görev, yetki ve sorumluluk açısından aynı görev grubunda ya da grup içinde alt gruplar olması halinde aynı alt grupta yer alan görevleri”,
Başkan; “Yükseköğretim Kurulu Başkanı ile Üniversitelerarası Kurul Başkanını”,
Başkanlık; “Yükseköğretim Kurulu Başkanlığını”,
Görev grubu; “Benzer veya aynı düzeydeki unvanların yer aldığı grupları”,
Görev unvanı; “5’inci maddede belirtilen kadrolara ilişkin unvanları”,
Görevde yükselme ise; “Bu Yönetmelikte belirtilen aynı veya başka hizmet sınıflarındaki alt görevlerden üst görevlere yapılacak atamaları,”
ifade edecek şekilde tanımlanmıştır.
İlgili Yönetmeliğin 5’inci maddesinde de görev grupları düzenlenmiş olup; söz konusu maddenin ikinci fıkrasında görevde yükselmeye tabi kadrolar;
“a) Yönetim Hizmetleri Grubu;
1) Çiftlik müdürü, yurt müdürü, hastane müdürü, müze müdürü, şube müdürü, ...” şeklinde belirlenmiştir.
Yüksekokul Sekreterliği, ilgili Yönetmelik ve 3046 sayılı Kanun kapsamında üst görev veya alt görev olarak hiyerarşi içerisinde yer almamaktadır.
Yönetmeliğin anılan hükmü uyarınca şube müdürü; çiftlik müdürü, yurt müdürü, hastane müdürü ve müze müdürü ile aynı görev ve aynı düzey olarak sayılmıştır. Yukarıdaki “aynı görev düzeyindeki” ifadesini de şube müdürüne eşit düzey olarak çiftlik müdürü, yurt müdürü, hastane müdürü ve müze müdürü ile sınırlamak gerekir.
Bahsi geçen düzenlemede yüksekokul sekreterine yer verilmemiştir. Ek göstergeleri eşit ise de bu iki görevin aynı düzeyde görev olarak telakki edilmesi mümkün değildir. Kaldı ki yüksekokul sekreterliği Yönetmelik ve 3046 sayılı Kanun kapsamında üst görev veya alt görev olarak söz konusu hiyerarşi içinde de yer almamaktadır. Yüksekokul sekreterleri, yüksekokul müdürlerine yardımcı sekretarya hizmeti sunma görevini yürütürler ve bu kişilerin alt birimleri bulunmamaktadır.
2547 sayılı Yükseköğretim Kanununda, üniversitelerde görev yapan yönetim örgütleri ikili bir yapı içerisinde düzenlendiği görülmektedir. Bunlardan ilki, Kanunun 51’inci maddesinin (a) bendi kapsamında kurulan yönetim birimleridir. Bu birimler, genel sekretere bağlı olarak faaliyetlerini yürütmekte ve çoğunlukla daire başkanlığı ve müdürlük şeklinde örgütlenmektedirler. Kanunun 51’inci maddesinin (b) bendinde düzenlenen ikinci tür yönetim birimleri ise özellikle ve sadece fakülte, enstitü ve yüksekokul gibi akademik birimlere hizmet üreten ve doğrudan bu akademik birim yöneticilerine (dekan, enstitü ve yüksekokul müdürü) bağlı olarak çalışan fakülte, enstitü ve yüksekokul sekreterlikleridir.
Bu iki farklı tür yönetim biriminin kuruluşu, örgütlenmesi, görev ve yetki alanı ile yöneticilerinin atanma usulleri, 2547 sayılı Kanunun 51 ve 52’nci maddelerinde farklı şekillerde düzenlenmiştir. Örneğin, Kanunun 52’nci maddesi uyarınca, daire başkanı ve müdürler (şube müdürü, yurt müdürü, hastane müdür vd) üniversite yönetim kurulunun görüşü alınarak rektör tarafından atanırken; fakülte ve enstitü sekreterleri ilgili dekan ve müdürün önerisi üzerine rektör tarafından atanmaktadır. Görev ve sorumluluk alanı tüm üniversite çapında olan daire başkanı ve müdürlerin atanma sürecinde üniversite yönetim kurulu görüşünün alınması önşartı getirilmiştir. Buna karşın, fakülte ve enstitü sekreterleri çok daha sınırlı bir alanda görev yapacakları için ilgili alan yöneticisi konumundaki dekan veya enstitü müdürü tarafından önerilmeleri yeterli görülmektedir. Diğer taraftan, 2547 sayılı Kanunun 52’nci maddesinin (b) bendine göre, fakülte sekreterleri ile enstitü ve yüksekokul sekreterlerinin yükseköğretim diplomasına sahip olması gerekirken, gerek Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 5’inci maddesinin (a) bendi ve gerekse Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile Yükseköğretim Kurumları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin 7’nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine göre şube müdürü olabilmek için en az 4 yıllık yüksek öğrenim mezunu olunması gerekmektedir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere fakülte sekreteri, yüksekokul sekreteri, enstitü sekreteri görevleri mevcut yönetim hiyerarşisi içerisinde üst görev veya alt görev olarak konumlandırmadığı gibi yönetim birimlerinin kuruluşu, örgütlenmesi, görev ve yetki alanı ile yöneticilerinin atanma usulleri değerlendirildiğinde fakülte sekreteri, yüksekokul sekreteri, enstitü sekreterini şube müdüründen daha üst görev olarak kabul etmek mevzuatın lafzına ve ruhuna uygun değildir.
Nitekim 12.11.2005 tarihli ve 25991 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan mülga Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile Yükseköğretim Kurumları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin “Hizmet grupları” başlıklı 5’inci maddesinde, görevde yükselmeye tabi kadrolar sayılırken, fakülte sekreteri, yüksekokul sekreteri, enstitü sekreteri şube müdüründen önce sayılarak üst görev olarak düzenlenmiş iken 12.04.2014 tarihli ve 28970 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren ve halen yürürlükte olan Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile Yükseköğretim Kurumları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinde fakülte sekreteri, yüksekokul sekreteri, enstitü sekreteri görev grupları arasından çıkarılmıştır. Bu da, kanun koyucunun fakülte sekreteri, yüksekokul sekreteri, enstitü sekreteri görevlerini mevcut yönetim hiyerarşisi içerisinde üst görev veya alt görev olarak konumlandırmadığını göstermektedir.
Yönetmeliklerde düzenlenen kadrolar ve görev gruplarını yorum yoluyla genişletmek hak kayıplarına, mevzuata aykırı iş ve işlemlere ve aynı zamanda kamu personel rejimi için belirlenen temel hedeflerden uzaklaşmaya neden olacaktır. Şayet, ilgili Yönetmeliği hazırlayan Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı, yönetmelik kapsamında olmayan üst kadro ve görev unvanlarını, görevde yükselmeye tabi olmadan bu yönetmelikte yer alan kadrolara atama yapmak isteseydi, Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğindeki gibi bir düzenleme yapabilirdi. Gerçekten de Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin 19’uncu maddesinin c bendinde;
“c) Bu Yönetmelik kapsamı dışında bulunan daha üst görevlerde en az altı ay süreyle çalışmış olanlar, alt görevlerde çalışma süresi şartı hariç olmak üzere, aranan diğer özel şartları taşımaları kaydıyla, 5’inci maddede yer alan yönetim hizmetleri grubu, araştırma, planlama ve savunma hizmetleri grubu ve hukuk hizmetleri grubunda gösterilen kadrolar ile unvan değişikliğine tabi kadrolara sınavsız, genel hükümlere göre atanabilirler. Diğer hizmet gruplarında yer alan kadrolara atanmada en az altı ay çalışmış olma şartı aranmaz.”
Denilmek suretiyle tereddüde mahal bırakmayacak şekilde Yönetmelik kapsamı dışındaki kadrolardan hangi durumlarda, hangi şartlarda ve hangi kadrolar için sınavsız atama yapılabileceğini düzenlemiştir.
Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile Yükseköğretim Kurumları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin 5’inci maddesinin 2’nci fıkrasında, görevde yükselmeye tabi kadrolar beş farklı grupta toplanmış ve en üst kadrodan başlayarak beş bent halinde “sayma tekniği” kullanılarak sıralanmıştır. Buna karşın fakülte sekreteri, enstitü sekreteri, yüksekokul sekreteri ve meslek yüksekokulu sekreteri kadroları ne görevde yükselmeye tabi kadrolar ve ne de unvan değişikliği kadroları arasında sayılmamıştır.
Yönetmelikte sayılmayan fakülte, enstitü, yüksekokul ve meslek yüksekokulu sekreterliği kadrolarının, yönetmelikte yer alan tüm kadrolara göre üst görev grubu olarak kabul edilmesi, bu kabulden yola çıkarak aynı Yönetmeliğin 20’nci maddesinin uygulanması ve ilgili sekreterlerin şube müdürü, yurt müdürü ve müdür yardımcısı kadrosuna sınavsız atanması, Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile Yükseköğretim Kurumları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin “Görev grupları” başlıklı 5’inci maddesinin yorum yoluyla genişletilmesi ve bunun üzerine idari işlem tesis edilmesi anlamına gelecektir ki bu durum hem temel kamu hukuku ilkelerine hem de yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine aykırıdır.
Görevde yükselme, memurun en alt düzey görev grubundan Yönetmelik kapsamındaki yönetim hiyerarşisinde en üst düzeye kadar liyakat ve kariyer olarak çıkabilme imkânı sağlayan bir mekanizmadır. Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile Yükseköğretim Kurumları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinde yapılan değişiklikle hiyerarşik sıralama dışına çıkarılan fakülte sekreteri, yüksekokul sekreteri, enstitü sekreteri görevlerinden bu Yönetmeliğe tabi görevlere sınavsız atama yapılması mümkün değildir. Kaldı ki, sorgu konusu yapılan kişinin yüksekokul sekreterliği görevine atanmadan önce bilgisayar işletmeni olarak görev yaptığı ve Yönetmeliğin 7’nci maddesinde sayılan alt görevlerde en az 3 yıl çalışmış olma şartını da taşımadığı anlaşılmaktadır.
Öte yandan,
5018 sayılı Kanunun 32’nci maddesinde harcama yetkililerinin sorumluluğundan, 33’üncü maddesinde ise gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğundan bahsedilmiştir. Buna göre;
“Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddede;
“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”
“Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddede ise;
“Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.”
Denilmektedir.
Söz konusu atama işlemi Rektör...’in … tarihli onayıyla gerçekleştirilmiştir. Bu karara istinaden harcama yetkilisi tarafından harcama talimatı verilmiş ve harcama talimatı üzerine gerçekleştirme görevlileri tarafından da ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması sağlanmıştır.
Somut olayda, atama işlemine dayanak teşkil eden temel norm 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun “Atamalar” başlıklı 52’nci maddesidir. Bu Kanun maddesinde aynen;
“Atama esasları:
a. Genel Sekreter ile daire başkanları, müdürler, hukuk müşavirleri ve uzmanlar, yükseköğretim üst kuruluşlarında ilgili kuruluşların görüşü alınarak Yükseköğretim Üst Kuruluşunun Başkanı; üniversitelerde ise yönetim kurulunun görüşü alınarak rektör tarafından atanır. Fakülte, enstitü ve yüksekokul sekreterinin atanması, ilgili dekan ve müdürün önerisi üzerine rektör tarafından yapılır.” Denilmiştir.
Üniversitelerde şube müdürü ataması, yönetim kurulunun görüşü alınarak üniversite üst yöneticisi konumunda bulunan rektör tarafından yapılmaktadır. Kanunun 52'nci maddesinde belirtilen "üniversite yönetim kurulu görüşü" danışma ve hazırlık işlemi mahiyetindedir. Atama işlemi, rektörün onayı olmadan hukuki sonuç doğurmamaktadır. Bu nedenle de atama işlemine onay veren rektör mevzuata aykırı atama işleminden doğrudan ve münferiden sorumludur.
Açıklanan gerekçelerle, şube müdürlüğü kadrosuna atama işleminden kaynaklanan ödemelerde harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin mali sorumlulukları bulunmamaktadır. Atama kararını imzalayan Rektör... söz konusu hatalı uygulamadan tek başına sorumlu olup atama işleminde herhangi bir dahli bulunmayan mevcut Rektör... ortaya çıkan kamu zararına ilişkin sorumluluğu bulunmamaktadır.
Bu itibarla, ... Üniversitesi Personel Dairesi Başkanlığında bilgisayar işletmeni kadrosunda görev yapmakta iken, … tarihinde … Meslek Yüksekokulu’na yüksekokul sekreteri olarak atanan ... …tarihinde şube müdürü kadrosuna atanması ve kendisine bu kadronun özlük hakları karşılığı ödemede bulunulması sonucu oluşan ve ayrıntısı aşağıdaki kamu zararı tablosunda gösterilen …-TL kamu zararının Üst Yönetici ...’e münferiden, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle birlikte ödettirilmesine,
İşbu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55’inci maddesi uyarınca Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğu ile;
Azınlık Görüşü:
Üye … karşı oy gerekçeleri:
“Mevzuatın hiyerarşik sıralama dışında tuttuğu fakülte sekreterliği görevinin üst düzey görev olarak değerlendirilmesi ve bu Yönetmeliğe tabi şube müdürlüğü görevlere sınavsız atama yapılması mümkün değildir. Buna göre; kamu zararının tazmini hususuna katılmakla birlikte, şube müdürlüğü kadrosuna atama yapıldığı tarihte ilk ödeme emrini imzalayan ve mevzuata aykırı atama işlemine itiraz etmeyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin de ortaya çıkan kamu zararından sorumlu tutulmaları gerekir.”
Üye … karşı oy gerekçeleri:
“1. derece Fakülte Sekreteri kadrosunun ek gösterge puanı (3000) iken 1. derece Yüksekokul Sekreteri, Enstitü Sekreteri ve Şube Müdürü kadrosunun ek gösterge puanı (2200) olduğu göz önünde bulundurulduğunda Şube Müdürlüğüne göre Fakülte Sekreterliği, Yüksekokul ve Enstitü Sekreterliğinin aynı düzey görev veya üst görev olduğu açıktır.
Mevzuatta üst görevden alt görevlere sınırsız atanabilme hususunda istisna getirildiğinden 657 sayılı Kanunun 68’inci maddesinin (b) bendinde belirtilen şartları taşıyan ilgili kişinin kendi isteğiyle yüksekokul/fakülte sekreterliğinden alt görev olan şube müdürlüğüne atanmasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.”
Kararla ilgili sorunuz mu var?